经济理论与经济管理２０１７年第５期 新时期新国企的新改革思路木 ——国有企业分类改革的逻辑、路径与实施 中国宏观经济分析与预测课题组 ［提要］ 社会主义市场经济的性质决定了国有经济与民营经济不应是相互排斥的， 而是可以共同发展的，关键是确认它们在各自适宜发展的领域发挥作用。本文从产品性质及行业 特性两个维度来客观制定功能导向的分类方法，以此来对不同类型的国有企业选择不同的改革模 式。即提供公品的国有企业宜选择国有国营模式，垄断性国有企业宜选择国有国控模式，竞 争性国有企业一部分宜进行产权多元化的股份制改造，一部分宜实行民营化。在分类改革原则下 推进国有企业的混合所有制改革，在公品领域推进“长期导向”下的混合，在自然垄断领域 推进“控制权导向”下的混合，在竞争性领域推进“流动性导向”下的混合，同时构建与国企分 类改革战略相适应的国有资产监管。在利益相关者合作逻辑下，分类分层推进国有企业治理 结构的创新，并分类构建国有企业经营者的激励机制。 ［关键词］ 国有企业；分类改革；混合所有制；治理结构 自我国开启市场化改革以来，尽管国有企业改 革一直是经济改革的关键性环节，但是关于国 企改革的目标与路径一直存在争议，人们对于国有 企业在整个国民经济中的地位和贡献依然不能十分 清楚地判断。尤其是，对于国有企业这样一个背负 了国家性负担和社会性负担的多目标的微观主 体而言，其性质、功能、目标究竟是什么，如何评 价其在整个国民经济中的贡献，一直缺乏客观有效 的共识性的指标。因此，从逻辑上讨论清楚国有企 业在社会主义市场经济中的地位与作用就非常 重要。 革开放以来就一直没有停止过。尤其在评估２００８ 年经济刺激计划的实际效果时，到底是“国进民 退”还是“民进国退”，众说纷纭。尽管两派观点 针锋相对，但他们观点背后都隐含了共同的逻辑， 那就是发展民营经济与坚持国有经济的主导地位是 相互矛盾的，发展民营经济必将动摇国有经济的根 基，或者做大做强国有企业必将伤害民营经济的生 存环境，二者不可能共同发展。其实这种非此即彼 的观点恰恰没有正视中国特色社会主义经济性质的 最大特色就是社会主义市场经济。 建立社会主义市场经济就意味着市场机制 在资源配置中发挥决定性作用，而市场机制有效配 一、构建“国民共进’’的社会主义 市场经济的微观基础 置资源需要相应的微观基础。例如，企业产权明 晰、预算硬化、自主经营、自负盈亏；市场竞争秩 序与市场体系自由平等开放；价格由市场供求关系 决定并具有充分的弹性等。市场交易本质上是产权 有关国有企业与民营经济之间关系的争论从改 木本文为中国人民大学宏观经济论坛主报告，由杨瑞龙主笔，课题组成员有：周业安、闫衍、聂辉华、高岭等。本 文为教育部人文社会科学基地重大项目“国有企业分类改革战略下的混合所有制：效率评估与模式选择”（１５ＪＪＤ７９００３４） 的阶段性研究成果。 ５ 经济理论与经济管理２０１７年第５期 远比一般的市场经济国家要大。中国必须依靠国有 企业，同时大力发展民营企业，才能实现国家的宏 交易，所以推进产权制度改革就成为建立社会主义 市场经济的关键。产权制度改革一方面包括大 力发展民营经济，另一方面包括使国有企业通过改 革成为自主经营、自负盈亏的市场主体。 伟目标。无论是从理论上讲，还是从现实需要出 发，中国都需要一批强大的国有企业。 第一，国有企业有助于弥补市场失灵。市场经 但是，市场化并非意味着私有化。我国发展市 场经济的基础是社会主义基本经济制度，发展壮大 国有经济也有利于增强我国经济实力、国防实力和 济的精髓是价格引导资源实现优化配置。然而，价 格并不是万能的，市场的价格机制在某些条件下会 民族凝聚力。实践中之所以产生“国”“民”冲突 的思维定式，除了存在一些理论上的偏见外，更重 要的是国有经济与民营经济发挥作用的领域发生了 一定程度的错位。即该国有经济发挥作用的领域过 度市场化，导致市场失灵现象的出现，从而不能满 足社会需要；该市场化的领域国有经济又过度参 与，导致与“民”争利现象的产生，扭曲了市场机 制。其实，在社会主义市场经济条件下，国有经济 与民营经济之间的关系是相互促进、相互融合、相 互渗透的协调发展的关系，而不是相互割裂、相互 排斥的关系。因此，“国”“民”对立的观点是有失 偏颇的。我们应该构建一个“国民共进”的社会主 义市场经济的微观基础，让国有经济与民营经 济在不同的领域发挥各自优势，相互促进，共 同发展。 “国民共进”的关键是让国有经济与民营经济 在各自适合发展的领域发挥作用，私有化固然是行 不通的，但公有制的主体地位并不等于国有经济规 模越大越好、范围越广越好。正确发挥国有经济的 主导地位需要在提高国有经济的控制力上下功夫， 按照生产力发展的要求调整国有经济的布局、结构 和组织形式，关键是要正确界定国有经济的边界。 而界定国有经济的边界与正确认识的作用有 关。的主要职责是提供保护、公正和公共服 务。在不同的发展阶段和发展水平上，面临的 约束条件不同，因而提供公共服务的载体也有所不 同。有的直接提供公共服务，有的利用国 企提供公共服务，而有的将公共服务外包给市 场。除了提供公共服务，也可以直接推动经济 增长，干预微观经济活动，此时国有企业往往成为 进行宏观和微观干预的主要抓手。我国不 仅是社会主义国家，而且是处于转型中的国家及发 展中的大国，面临国内外的严峻形势，的作用 ６ 出现失灵，从而导致资源无法实现最优配置。当出 现外部性、公共物品、垄断和信息不对称时，会出 现市场失灵。除了垄断之外，在其他三种情形下， 国企有可能成为解决市场失灵的有效途径。 其一，外部性。如果一种产品或服务的成本 （或收益）无法完全归属于生产者，那么社会边际 成本就会偏离私人边际成本，从而无法实现边际成 本等于边际收益的最优决策原则。在一般情况下， 如果存在正外部性，产品的提供会出现短缺，例如 基础研发。反之，如果存在负外部性，产品的提供 会出现过剩，例如工业污染。在产权清晰且交易费 用较小的情况下、特别是参与谈判的利益主体比较 少时，利用“科斯定理”可以解决外部性带来的市 场失灵问题，这意味着此时市场并未真正失灵。但 是，科斯定理的条件在现实中往往难以满足。假如 谈判涉及的利益群体较多，各自的成本和收益情况 属于不对称信息，那么通过一对一谈判来解决外部 性就几乎不可能。在这种情况下，国有化或国有企 业可以成为一种有效的解决方案。在污染案例中， 针对私人边际成本偏离社会边际成本的情况， 可以按照社会最优原理，直接对国企征收“庇古 税”，然后通过转移支付的方式对相关利益群 体进行补贴。相对于私营企业来说，国企的会计信 息通常比较健全，因此掌握的信息也更加全 面，对国企的征税成本也更低。 其二，公共物品。当一种产品存在非排他性和 非竞争性时，这种产品被定义为公共物品。在市场 经济条件下，私人通常不会提供公共物品，一是因 为难以对消费者收费，二是因为容易导致浪费。国 防、基础教育、文化宣传、卫生防疫、植树造林、 邮政和港口等都是具有公共物品性质的特殊领域。 为了有效提供公共物品，通常有两种方案，一是由 国有企业来提供，二是授权一个民营企业专营。通 常说一旦涉及，民营企业相对于国有企业 就缺乏优势，并且会产生垄断问题。而垄断或者自 然垄断都会压制市场竞争，扭曲资源配置，抑制创 新动力。因此，在涉及的领域，相对而言 国企产生的扭曲要小于民企。 其三，信息不对称。价格能够引导资源实现优 化配置的前提是消费者和生产者之间是信息对称 的。一旦出现信息不对称，生产者就可能出现逆向 选择和道德风险问题，在提供产品时以次充好，出 现假冒伪劣产品，最终造成逆向淘汰，生产劣质产 品的企业反而可能将生产优质产品的企业挤出市 场。对于这种市场失灵，公共经济学证明，当产品 质量不可证实时，追求利润最大化的私营企业有很 强的动力去以次充好。此时，如果有一种“非营利 组织”（ＮＰＯ）不单纯追求利润最大化，或者其利 润不能用于股东分配，那么这种组织提供的产品质 量对消费者来说更加可靠。在当下的中国，国企承 担了很多的社会责任和政治责任，因此其企业性质 比私营企业更接近非营利组织。或者更直接地说， 具有非营利性质的国有企业在信息不对称的领域更 有利于减少信息不对称导致的市场失灵。 第二，国有企业可成为契约失灵时的次优产权 安排。不完全契约理论（ｉｎｃｏｍｐｌｅｔｅ ｃｏｎｔｒａｃｔ ｔｈｅｏ— ｒｙ）为国有企业的边界提供了更直接的理论框架。 如果交易双方无法预见未来所有可能的情况，或者 即便预料到也难以写入合同，又或者一些合同的关 键信息难以被第三方所证实，就属于契约不完全的 情况，此时社会最优无法实现。这种市场失灵也被 称为“契约失灵”（ｃｏｎｔｒａｃｔ ｆａｉｌｕｒｅ）。在契约失灵 时，如果需要提供一项公共物品，这一公共物 品既可以由通过国有企业来生产，也可以外包 给私营企业来生产。那么，什么是最优的产权安排 呢？哈特等人（Ｈａｒｔ ｅｔ ａ１）证明：假设物品的质 量不可证实（即契约是不完全的），并且生产者在 节约成本和提高质量之间存在冲突，那么当产品的 质量非常重要时，国企是实现次优效率的产权安 排。［ 背后的逻辑是：在契约不完全时，投资者总 是面临敲竹杠问题。对于民企来说，节约成本带来 的利润总是归属自己的，而提高产品质量的好处需 要和分享，并且会阻碍成本节约，于是民企为 经济理论与经济管理２０１７年第５期 了节约成本会更多地降低产品质量。相对而言，国 企在节约成本和提高质量两个方面的激励都不如民 企。因此，如果产品质量非常重要但却难以证实， 为了防止企业出于节约成本的目的而过分降低质 量，国企就是比民企更好的产权安排。在现实中， 一些涉及的先进武器、关乎人命的复杂医 疗以及与国家战略有关的重大技术创新，可能都属 于提高质量比降低成本更重要的领域，这些领域交 给国企来运营可能是约束条件下的次优选择。 第三，国企有助于发展型实现追赶目标。 第一点和第二点分析都是基于经济学理论的理由， 现在转向现实分析。２０世纪中后期，中国、 中国、新加坡和韩国经济开始起飞，达到了中 等发达经济体的收入水平，被称为“亚洲四小龙”， 创造了所谓的“东亚奇迹”。国际学术界对这些经 济体的发展实践进行了理论分析和总结，分别形成 了美国学者约翰逊（Ｊｏｈｎｓｏｎ）、美国学者安士敦 （Ａｍｓｄｅｎ）和英国学者韦德（ｗａｄｅ）的三本代表 性著作。［ ］［。］［ 这三本著作构成了当代发展型 （ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｓｔａｔｅ）理论的基石。发展型具 有如下特征：其一，的主要目标是促进经济增 长；其二，组建经济官僚系统自主制定发展战 略，并与社会利益集团保持距离；其三，为了 推行产业而维持密切的政商关系；其四， 执政能力较强，能够支配经济资源来落实产业政 策。［５］按照上述标准，中国是典型的发展型政 府，并且其发展战略的实施得益于国企的支持。新 中国建立以来，面临资源短缺、资本不足、技术落 后和工业体系不完善等诸多不利条件。作为一个追 赶型发展的面临着非传统意义上的市场失灵现 象，即市场本身难以承担如此跨越式发展的任务。 在此背景下，中国要实现经济增长方面的赶超目 标，速度最快、成本最低的方法就是利用国企。发 挥威权“集中力量办大事”的优势，将资本、 技术和资源向国企倾斜，才能在短期内建成比较完 善的工业体系，积累较多的储蓄和外汇，并且进行 基础设施建设。相反，如果等民营企业自发成长， 然后积累资本和实现技术进步，再用购买或补 贴的办法鼓励民企投资于基础设施建设，那将需要 一段非常漫长的时间，这与中国实现赶超目标的国 ７ 经济理论与经济管理２０１７年第５期 则来界定，扮演着委托人的角色，企业只 家战略是不兼容的。时至今日，即便中国的民营企 业在就业、规模和技术上有很大发展，作为一个发 展型，中国要推行战略性发展目标仍然离 不开一定的产业。国企作为掌控的企业， 在宏观、产业引导方面仍然发挥着民企难以替 代的作用。 第四，国企有助于中国在世界竞争格局中实现 是的附属机构。的效用函数显然不像 一般初始委托人那样单纯地追求利润最大化，而其 目标函数中除了包含薪水和津贴，还包括声望权 势、在职消费等因素。＿６］因此，在行使所 有者职能时可能频繁干预企业的经营活动，甚至不 惜牺牲企业利益来实现目标。此时也 竞争优势和国家意志。当今的世界是全球化的世 界，因此我们在理解垄断和竞争的关系时必须放眼 全球。按照传统的静态观点，在很多行业具有垄断 地位的国企会阻碍竞争、降低效率。但是，一旦我 们考虑全球的竞争格局，“垄断”的定义就发生了 变化。在飞机制造业中，波音公司、空中客车公司 和麦道公司是全球三大制造商，属于典型的寡头竞 争格局。１９９６年底，波音和麦道合并，两者合计 占全球飞机市场６５ 以上的份额。按照标准的反 垄断法，这是人为制造垄断。但是，考虑到美国公 司和欧洲公司（空中客车）之问的国际竞争，这一 合并极大地提高了美国公司在全球飞机市场的国际 竞争力。中国是一个发展转型中的大国，虽然有不 少企业能够进入世界５００强，但是极少有具备明显 国际竞争优势的企业。在这种情况下，通过扶持少 数国有企业，包括鼓励已经在国内处于垄断地位的 国企做大做强，然后推动其参与国际竞争，是中国 在短期内的有效策略。从另一个方面讲，中国 围企在海外发展壮大，有利于更好地贯彻国家意 志。相对而言，民企要更多地考虑经济利益，贯彻 国家意志并非其比较优势。 由此可见，发展社会主义市场经济，既需要大 力发展民营经济，也需要做大做强国有企业。只要 它们在各自适合发展的领域发挥作用，就能“国民 共进”。 国有企业分类改革的逻辑 国有制作为全民所有制的实现形式本质上是公 权的国家代理制。当取得公权的代理 权并拥有生产性资源的剩余索取权和控制权后，建 立纵向的授权链是不可避免的，即把国有产权 的控制权依次授予各级行政机构，控制权由等级规 ８ 可能偷懒或“搭便车”，例如借此机会扩张机构、 扩大预算。当企业不能自主经营时，自然也无法自 负盈亏，从而存在明显的软预算约束倾向。与 企业既然是“父子”之间的关系，企业遇到困难也 就不会求助于市场，而是求助于，由此存在所 谓的“投资饥渴”现象。在这样一种集权控制型多 级行政代理模式下，无论是从委托人还是从代理人 的角度看，都有可能产生机会主义行为，从而导致 国有产权的低效率。 确立市场取向的改革后，国有企业改革的必要 性就毋庸置疑。但以什么逻辑来指导国有企业改革 一直存在争议。从最初的放权让利，到承包制、租 赁制，再到以产权制度改革为主线的股份制与现代 企业制度，都力图把国有企业改造成为自主经营、 自负盈亏的市场竞争主体。这样一种改革逻辑其实 有两大隐含的假定：一是假定国有企业都是低效率 的，因而需要通过委托代理理论指导下的机制设计 来解决国有企业的低效率难题；二是假定国有企业 作为经济组织等同于普通的市场经济组织，因而需 要按照普通市场经济组织的模式以产权明晰化原则 来重构国有企业的治理结构。而要满足以上两大假 定，就必须通过产权制度改革来解决国有企业政企 不分及所有权不可转让的难题。但是，从逻辑上来 说，我们无法在国有制的框架内找到合适的途径来 实现政企分开及不受的所有权转让问题。 首先，我们无法在国有制的框架内解决政企分 开的难题。自２０世纪８０年代初开启国有企业改革 以来，我们就意识到若要让国有企业走向市场，就 必须排除对企业的行政干预，即必须实行政企 分开。到２０世纪９０年始推广现代企业制度试 点时，更是把政企分开作为改革的核心内容。但从 实践效果来看，政企分开的成效甚微。究其原因， 我们发现在国有制的框架内政企之间是根本分不开 经济理论与经济管理２０１７年第５期 的。因为国家主权者是一个抽象的概念，当我们认 定该资产归国家所有时，必须寻找一个代理人来代 表国家行使所有权。由于是国家的权力执行机 构，这个代理人非莫属。所以，当代理了 国家所有权时，的目标必定包含了社会目标， 比并没有效率上的劣势，因而得以在市场竞争中生 存和发展。国有企业也不同于普通的市场经济组 织，国有企业是我国基本经济制度在微观领域的具 体化，从性质上就展示出其内在的公共性和社会 化，因而在功能上就表现为不仅仅提供私人物品和 而不仅仅是利润最大化。这就是所谓的行政干预， 即政企不分是国有制的内生现象，行政干预是 服务，更重要的是提供公共物品和外部性产品 与服务。 行使所有权的一种常态。如果在国企改革中通 过行使“退出权”等途径来实现政企分开，则可能 使国有制名存实亡；如果仍然履行委托人职 能，则不管采用何种企业组织形式，行政干预就不 可避免，从而企业难以成为真正的市场主体。 其次，我们无法在国有制的框架内解决所有权 不可交易的难题。市场交易本质上是产权交易。国 有企业若要成为真正的市场竞争主体，就应对企业 资产拥有排他性的占有权、支配权、处分权和收益 权。一旦企业经营失败，企业就可能破产。只有所 有权具有可转让性，资源才能在市场机制的作用下 自由流动，从而实现资源的最优配置。更重要的 是，当所有权可转让以后，在治理结构上所有者可 以行使退出权。控制权市场是在股权分散化条件下 有效的外部治理机制。但是问题在于，所有权一旦 可以自由转让，企业的国有制性质就很难保住，这 就是为什么国有企业改制上市后一定要对股份界定 成分，将股份分为国有股、法人股、个人股。原因 其实很简单，那就是国有企业改制上市以后不管股 份如何流转，只要国有股不能转让，那么不管国有 控股的股份公司在哪里上市，仍然是控股者， 所有制的性质就不变。但如此一来，国有企业上市 以后企业仍然需要听命于，国有企业的病 就难以根除。 在改革实践中之所以一“包”不灵、一“租” 不灵、一“股”也不灵，究其原因，并非是这些企 业组织形式没有效率，而是在政企不分与所有权不 可转让的条件下频繁的行政干预扼杀了这些企业组 织形式的效率。因此，我们不得不反思过去那种试 图把所有的国有企业都改造成为市场主体的逻辑。 事实上，国有企业在效率上存在分化。一部分国有 企业的确效率低，但已经在市场竞争中被淘汰；而 另一部分国有企业和作为竞争对手的非国有企业相 据此，杨瑞龙分别于１９９５年发表在《经济研 究》及１９９７年发表在《管理世界》的两篇论文中 论证了国有企业分类改革的必要性及分类改革的原 则及路径。ｌ７］［。］这两篇论文使用委托代理理论分析 了国有企业股份制改造的利弊。如果保持控 股，那么将国企进行股份制改造的好处在于可能提 高企业经营效率，而潜在的风险则是国有资产流 失。在委托代理理论中，一般假设委托人与代理人 之间信息不对称，那么一旦代理人的利益目标与委 托人不一致，代理人就会利用委托人的授权来追求 自身利益最大化而不是委托人利益最大化。在国有 企业股份制改造过程中，作为股东的委托人和作为 经营者的代理人之间也存在类似问题。因此股东对 经营者就必须既激励，又约束。问题是现实中往往 存在“廉价投票权”的问题，也就是说那些一 方面可以行使国有股投票权，另一方面作为个人又 不用承担投票结果的后果。在这样的情况下，企业 内部人就有激励从手中收买廉价投票权并以此 为自己牟利。这也正是国有股权改造过程中与 企业内部人相互勾结造成国有资产流失的原因。因 此，杨瑞龙提出了国有企业分类改革战略。＿７］［ 他 认为应当对不同类型的企业选择不同的改革思路， 而不是将所有企业都进行市场化改造。在确定具体 的国有企业改革思路时，应当考虑以下因素：企业 在市场经济中的地位和作用，所提供产品的性质， 所处行业的差异。也就是说，对于该国有的企业， 就应当好好管理，没有必要进行市场化，更要 避免过度市场化；对于该市场化的企业，就必 须坚定推进产权制度改革，以解决政企不分与所有 权不能转让的难题。合理界定国有资本与民营资本 适宜发挥作用领域，通过国有资本合理流动与优化 配置实现国有资本向国计民生行业的集中。具体来 说，分类改革的路径是：提供公品的国有企业 ９ 经济理论与经济管理２０１７年第５期 宜选择国有国营模式；垄断性国有企业宜选择国有 国控模式；竞争性国有企业一部分宜进行产权多元 化的股份制改造，一部分宜实行民营化。 三、国有企业分类改革的分类原则 及改革模式的选择 国有企业改革的初始设计有两种思路。一种是 保守的思路，认为发展民营经济有损于国有经济的 主导地位，国有企业的改革仅限于下放自主权，不 能触及国有制本身。随着市场化改革进程的深化， 这种思路越来越没有市场。另一种是激进的思路， 要求国有企业尽可能退出，并对余下的国有企业进 行全面的股份制改造。不过这种思路并没有获得共 识。这是因为改革之初，国有企业覆盖了总体经济 的方方面面。从效率的角度讲，这些国有企业当中 有一部分存在低效率问题，但还有一部分则具有较 强的竞争力，足以和同类非国有企业竞争。从行业 的角度讲，这些国有企业当中有一部分提供公共 品、准公共品、外部性的产品和服务，还有一部分 则提供具有竞争性和排他性的私人物品。正因为国 有企业类型多样，所以很难采用一种简单的激进改 革方法来解决问题。例如，世界上大多数国家或地 区的纯公共品都是由国有企业提供的，这并不是我 国特有的现象。对这种类型的国有企业进行股份制 公司制改造就缺乏充分的理由。或者，对于竞争性 行业的国有企业来说，如果其本身具有很强的竞争 力，同样也没必要立即退出。只要不同类型的企业 能够公平竞争，就无所谓国有或者非国有。关键还 在于一个公平竞争的市场环境。 现有的国企改革路径的设计思路可以概括为四 个核心元素：市场化导向、股份制、分类改革、混 合所有制。可以说这四个核心元素已经比较清晰地 界定了国有企业改革的路径和模式。不过现有的政 策设计还存在一些模糊的地方，比如分类不够明 确，市场化导向的说法有点模糊，混改的具体设计 还不清晰，国有资本的运营模式不够明确等。本文 认为，如果要对现行改革思路进行补充和完善，首 先要对现有的国有企业进行合理可行的分类。杨瑞 龙按照是否属于竞争性行业来划分相应的改革模 １Ｏ 式。［７］２０１５年颁布的《关于深化国有企业改革的指 导意见》把国有企业明确划分为商业类和公益类， 其中商业类国有企业实行股份制改革，而公益类国 有企业则一般采取国有独资形式。地方也出台 了具体的分类改革思路。比如上海市２０１３年颁发 了《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的 意见》，重新把国有企业划分为竞争类、功能类和 公共服务类三大类企业，其中竞争类采取市场化导 向的改革模式，功能性和公共服务类企业则发挥国 有资本的主要作用。 其实，竞争性、非竞争性之间的划分标准与公 益类、商业类之间的划分标准并没有本质性的不 同，只是侧重点有些差别（见图１）。 国有企业 三 三： ）非竞争性 图１两种分类标准的比较 综合上述两种分类标准，我们可以根据国有企 业所提供产品的性质及国有企业所处行业的特征， 即产品性质及行业特征两个维度形成功能导向的分 类方法，以此来对不同的国有企业选择不同的改革 模式（见图２）。 公共严品 Ⅱ国有国营 竞争 垄断 化或非国有 Ⅳ产权多元 Ⅲ国有国控 私人产品 图２产品与行业性质两维空间下的 国有企业分类改革模式 （一）处于第Ⅱ象限内的国有企业。其提供的 产品属于公品类，行业特征具有垄断性，一般 采用国有国营模式，即拥有所有权与经营权 在这一象限内，又分为提供纯公品、准公 经济理论与经济管理品与公益类产品这三种不同类型的企业。 １．提供纯公品的企业。纯公品是既 ２０１７年第５期 但有一点是肯定的，那就是无论是私人部门还是国 有部门，都可能出现市场失灵，因而都需要严格的 监管。尽管从可行性角度来看，准公品可 不具有竞争性也不具有排他性的物品，例如国防。 从全球范围看，各个国家和地区的纯公品基本 上都是由来提供的。由于纯公品难以通过 私人部门供给，由提供公品时能够准确地 匹配社会对公品的需求。这样一来，提供纯公 以通过界定私人产权的形式实现私人部门供给，但 私人部门供给会带来垄断，从整个社会的角度来讲 准公品被私人部门垄断未必是社会最优的。这 方面我国有一些教训，对提供准公品的国有企 品的国有企业就可以以社会福利最大化为运营 目标，提供的产品对于全社会来说是有效率的。这 个领域中的国有企业一般不需要进行股权层面的混 改。因为这本身就是一个市场失灵的领域，市场机 制难以起到有效配置资源的作用。假如非要进行混 改，那就相当于增加了企业股权结构的复杂性，使 得公司的治理结构过于复杂，既增加了企业内部交 易成本，又降低了企业的生产经营效率。 当然，这个领域并非完全排斥市场元素。国有 国营不等于和市场化完全对立。部分产品和服务可 以通过市场采购的方式来实现，这也是很多国家和 地区的做法。比如就国防来说，这是一个总体概 念，如果进一步细分，还可以分为、军用产 品、基础设施等。其中部分军用产品可以通过国有 资本和非国有资本合作、合资生产，或者非国有企 业生产、进行公开竞标采购，来实现这类 产品和服务的竞争性供给，以提高纯公品的供 给效率。 ２．提供准公品的企业。准公品介于 私人物品和纯公品之间，包含的范围十分广 泛。准公品通常分为两种类型：一类是具有非 排他性和不充分的非竞争性的公品。地下水流 域与水体资源、海洋资源、牧区、森林、灌溉渠道 等就属于这一类。这类产品在消费上具有一定的竞 争性，但很难排他，这就有可能造成所谓“公地的 悲剧”。另一类是非竞争性、但非排他性不充分的 公品。公共道路和桥梁、广播电视、农林技术 推广，以及包括城市的水电供应和公共交通在内的 实行企业核算的公品都属于这一类。这类准公 品不充分的排他性可能带来“拥挤效应”和 “过度使用”的问题，从而导致市场失灵。准公共 产品是由来提供还是由私人企业来提供，在理 论上存在争论，在实践中不同国家有不同的做法。 业实行过度市场化改革，产生了市场失灵的现象 （例如，有些城市把水权的控制权卖给私人企业未 必是一个明智的选择）。实际上在全球很多国家和 地区，这种类型的准公共品都是由国有部门或者集 体部门供给的。尤其是我国是一个发展中的大国， 直接提供准公品有助于跨越“中低收入陷 阱”。而且我国是社会主义国家，有些准公品 还具有性及鲜明的意识形态特征，如电 网、港口机场、新闻媒体等，因此由直接经营 利大于弊。当然，为了提高效率，我们可以在条件 逐步成熟的情况下有限地引人市场机制。例如最近 几年我国对供电系统、邮电系统的改革等。 ３．提供公益类产品的企业。除了准公共品领 域，还有很多领域具有很强的正外部性，其产品的 技术特征可能是竞争性和排他性的，但正外部性的 存在使得其具有公益特征，因而可以视为“公益 品”，比如医疗、教育、社保等。从产品的技术特 征来看，这些产品与纯私人物品类似，因而可以通 过私人部门提供。但从这些产品的正外部性角度来 看，对整个社会来说，单纯由私人部门供给可能出 现供给不足，达不到社会最优，因而同样需要国有 部门供给以弥补私人部门供给的不足。所以，通常 可以看到公益品的供给在绝大多数国家和地区都是 混合供给的，私人部门和公共部门并存，很难看到 纯私人供给的情形。对于正外部性强烈的产品，公 共部门供给了大部分甚至全部，比如义务教育、基 本医疗服务、基本社会保障、基本养老服务等。这 些领域由于正外部性太强，私人部门缺乏供给的激 励，必须由公共部门为主导进行供给。 在给定现存的准公共品和“公益品”领域的企 业所有制分布格局的前提下，本文认为未来的改革 重点应该是坚持一个原则，采取“两条腿走路”的 方式。“一个原则”是维持既定的国有企业数量， １ １ 经济理论与经济管理２０１７年第５期 通过国有企业的制度重构来实现做大做强的目标， 而不是通过国有企业民营化或者减少国有企业数量 的方式来优化国有企业本身；“两条腿走路”是指 在这些领域，国有企业的制度重构同样采取分类设 计的思路。研究表明，在国有控股和非国有控股两 种模式之间，并不存在绝对的孰优孰劣，国有控股 模式在社会效益上有比较优势，非国有控股模式在 经济效益上有比较优势。ｌ９］因此，对于具有很强正 外部性的领域，比如义务教育、基本医疗服务、基 本养老服务、基本社会保障等，可以采取国有国营 的方式由公共部门完全提供；对于涉及等 方面的准公品领域，同样可以采取国有国营的 方式。除了上述领域之外，其他准公品和公益 产品领域，国有企业宜采取股份制公司制改造，通 过股权关系和保持国有资本控股权的模式形成国有 控股公司，激励优秀的国有企业以股权投资、并 购、新建分公司和子公司、甚至业务合作等形式， 形成大型国有控股集团公司，提高国有企业的效 率，同时也便于对国有企业进行监管。 （二）处于第Ⅲ象限内的国有企业提供的产品 具有排他性，但具有自然垄断特征，一般宜采用国 有国控模式。即垄断性国有企业应该进行股份制改 造，但国有资本应具有控制地位 具有规模报酬递增特征的自然垄断行业一般指 基础产业，它包括基础工业和基础设施两部分。尽 管该领域的产品在消费上具有排他性，但仍具有一 定的外部性。其自然垄断特性是由生产技术的性质 所决定的，与产权结构没有内在联系。即使由国有 转变为民营仍然存在垄断。如果因为垄断而导致效 率损失和福利损失的话，那么国有部门所带来的效 率损失未必就比私人部门大。大量的实证研究表 明，在由垄断导致的市场失灵领域，私有企业和国 有企业相比并无制度上的优势。也就是说，两者面 临的约束条件是一样的，不存在说国企就必然在效 率上弱于私企。因为这种领域的核心在于物品自身 的非排他性和非竞争性。私企看似所有者具有百分 之百的激励来创造利润，但这种领域里的利润最大 化产出水平可能是非社会最优水平。因为，作为发 展中的社会主义大国，基础产业不仅要追求利润目 标，还要承担一定的社会义务；同时基础产业还需 】２ 要超前发展，为其他产业的发展提供基础性条件； 并且在激烈的全球竞争中，基础产业在支撑本国经 济由比较优势战略向竞争优势战略的转型以及保障 国家经济安全方面发挥重要的作用。尽管由控 制自然垄断行业可能会导致因激励弱化而微观效率 较低，但控制企业超越利润目标、追求长远利 益与宏观效益，从而有助于优化资源配置，提高企 业的资源利用效率，调节收人再分配，实现企业财 务的稳定化，完成“后发国家”的发展任务， 等等。 因此，对于处在自然垄断行业的国有企业需要 通过股份制改造引入多元化投资主体，明晰产权关 系，确立法人财产权，尤其需要排除行政性垄断， 规范与企业之间的关系，完善公司治理结构， 优化激励机制，强化市场对公司的约束与激励，提 高其经营效率。然而，改造自然垄断性国有企业时 应当选择国有国控模式，而不是完全按照市场化的 标准将其改造为单纯以利润最大化为目标的市场主 体。国有国控并不等于国有国营。在国有国控模式 中，尽管国有资本在股份制改造后的企业中占有明 显的控制地位，但在其中所起到的作用只是国 有产权的代理人，而不是企业的直接经营者。 可以在社会目标和盈利目标下对企业行使所有权约 束。可以设置进入许可并实施产业规制，这样 就能在保证规模经济的同时避免企业垄断地位所带 来的社会福利损失。在明确界定与企业之间的 责权利关系的基础上，实行所有权与经营权的分 离，确立企业的法人地位。公司可以在保证社 会目标的条件下积极参与市场竞争，尤其是与海外 公司的竞争，在实现经济目标的同时承担相应 的决策责任。 杨瑞龙于１９８８年发表在《经济研究》上的两 篇论文构建了一个双层股份制模式来对自然垄断型 国有企业进行股份制改造。ｌ１ｏ］口１＿通过在、国资 委、控股公司和股份公司之间设置多级委托代理关 系，实现资产所有权与行政管理权及宏观权的 分离、国有股的收益权与控股权的分离、出资人所 有权与法人财产权的分离、公司内部的治理结构安 排这四个层次的权利安排，以及在国资委和控股公 司之间设置准股票市场，在控股公司与股份公司之 经济理论与经济管理间设置股票市场，在国有控股条件下引人多元化投 ２０１７年第５期 束机制有效；（６）以法律制度保护产权。鉴于这类 国有企业的生存现状以及纯私人物品供给的技术特 点，不应该要求这些领域中的国有企业以做大做强 为目标。道理很简单，假如借助优势做大做 资主体，解决政企不分、产权模糊的问题，提升垄 断型国有企业的市场竞争力。 在自然垄断行业保持国有经济主导地位不等于 在该领域排斥市场竞争。恰恰相反，消除行政性垄 断、对垄断必要的规制以及引入市场竞争不仅有助 于提高垄断企业的经营效率，而且有助于保护消费 者的利益。因此，其他所有制经济发展的竞争压力 也会反过来促进国有经济的发展。必要的市场竞争 会使企业面临较大的生存压力，经营者更不容易偷 懒。此外，在公平竞争的条件下，竞争结果也可以 帮助国资委了解企业的实际经营状况、克服信息不 对称，降低监管成本。铁路、航空、电信这些垄断 部门之所以开始向消费者放下架子，重要的原因就 是竞争因素的引入。 （三）处于第Ⅳ象限内的国有企业所提供的是 具有竞争性与消费上排他性的私人产品。原则上应 完全走向市场 竞争性国有企业必须通过产权制度改革成为自 主经营、自负盈亏的市场竞争主体，为此必须解决 政企分开与所有权可转让性的问题。最彻底的解决 方案就是国有资本从竞争性领域退出。然而，在现 有的制度约束条件下，采取国有资本完全退出来解 决此问题与现有的利益结构冲突过大。更重要的是 通过３Ｏ余年的市场化改革，有一部分竞争性国有 企业实际上保持了和非国有企业同等的竞争力。只 要这些国有企业不存在行政性垄断，也不存在与 “民”争利及扰乱市场秩序行为，那么国有资本为 何必须要立即退出呢？但是对于那些缺乏效率甚至 亏损严重的企业，为何还要背上一个大包袱 呢？因此，我们可以分别对待竞争性国有企业。 １．对于那些不存在行政性垄断但尚有较强市 场竞争力的国有企业宜进行产权多元化的股份制改 造，使之成为政企分开、产权明晰化、产权主体多 元化、管理科学的市场竞争主体，并以利润最大化 为经营目标参与市场竞争，以法人资产承担责任。 （１）明确企业权益（如债权债务和注册资本），界 定企业产权； （２）经营目标为经济利润最大化； （３）界定产权归属主体的权益与责任；（４）赋予企 业排他性产权；（５）所有权与控制权分离，激励约 强，形成垄断地位，等于是通过不公平竞争来获得 垄断租金，无论对其他竞争对手还是对社会来说都 是不利的。Ｅ１２］因此，在维护公平竞争和市场秩序的 前提下，应该把目标定位到效益最大化上来。为了 提高效率，产权明晰化与产权主体多元化应该是股 份制改造中遵循的原则，同时也不强调国有股的控 股地位。已有研究表明，相比社会效果，这类非国 有控股方式下的经济效果更好，通过非国有控股的 形式可以使企业从社会负担中解脱出来，［９］从而根 除“性负担”引致的预算软约束及其导致的效 率损失。［ ］［¨］［Ｈ］［ ］因此，股权结构应具有开放性， 视效率的变化及国家的战略调整，国有资本也可以 逐步退出。 ２．对于那些效率低下、规模较小、市场竞争 度高、市场需求变化快、产业重要性和关联度小、 国家对其承担的风险大于其上缴收益的竞争性国有 企业适宜采用民营化的方式实现国有资本的退出。 民营化的主要途径有：在混合所有制的改造中国有 股的控股地位让位于民营资本；对于那些经营不善 的上市公司，推动国有股的转让，改变股权结构； 使用资本经营作为杠杆，推动企业的兼并和重组， 优化资产质量；对经营困难的国有企业，用市场经 济方式进行重组，并且将对其债务的重组与企业重 组结合起来；企业租赁给私人或法人机构；通过管 理者收购或员工持股的方式转变为合作制企业；公 开拍卖那些市场价值较高且重组成本过高的企业； 关闭破产那些缺乏市场前景与改造前景的亏损 企业。 在民营化的过程中为了防止因低估国有资产造 成贱有资产等国有资产的流失现象，就必须坚 持公开出售的原则，避免暗箱操作，保护国有资产 不受侵害。为此，需要建立一个能够公正客观评估 国有资产价值的中介性资产评估机构与一个国有产 权可转让的开放性竞价机制。一旦改制企业的资产 通过产权交易所这一“阳光交易平台”按照“公 开、公平、公正”的原则进行交易，就有助于形成 １３ 经济理论与经济管理２０１７年第５期 目标。 合理的国有产权的竞价机制，实现国有资产的保值 和增值。此外，由于国内外的投资者在企业股份制 改造中机会平等，有利于国有企业投资主体 多元化。 （一）处于第Ⅱ象限内提供公品类的国有 企业一般采用国有国营模式。通常排除股权上的 “混改”，但在特殊的环节或者领域也可以在保证充 分实现社会目标的前提下有条件地引入社会资本。 四、分类改革逻辑下的国有企业 混合所有制改革 这是一种“长期导向下”的混改 首先，对于提供纯公品的企业来说，应坚 持国有国营，但这是否意味着这个领域完全不需要 ２０１３年ｌ１月１２日，党的十八届三中全会通 过的《关于全面深化改革若干重大问题的 决定》提出“积极发展混合所有制经济”。２０１５年 ９月１４日发布的《、关于深化国 有企业改革的指导意见》进一步把发展混合所有制 经济作为国有企业的重要目标。所谓混合所有制是 指国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、 相互融合的一种所有制形式。混合所有制主要包括 三个方面：国企人股民企、民企入股国企和国企员 工持股。国企混改是否有助于改善国企的效率？何 种国企混改的形式更有效率以及为何国企混改能提 升效率？刘小鲁和聂辉华的研究报告发现，国有控 股企业的效率要高于国有独资企业与民营企业，且 国有资产比重与效率呈现倒“Ｕ”型关系。ｌ１ ］国企 混改能提升效率的原因在于：一是民企入股国企可 以在一定程度上缓解多级委托代理和政企不分所导 致的效率损失，优化激励机制，改善国企的治理结 构；二是较低的融资约束，即混改后的国企可以凭 借国企的地位获得更低的融资成本；三是较高的市 场势力，即混合所有制企业所处行业通常处于垄断 地位，其垄断地位可帮助其获得不同程度的市场竞 争优势。 混合所有制经济不是一个新概念。２０世纪９Ｏ 年代伴随着国有企业股份制改造的推进，以产权多 元化为主要特征的混合所有制就成为一个基本事 实。目前所提出的混合所有制经济的新的改革意义 主要体现在国有企业分类改革战略下的混合所有制 改造。２０１５年９月２３日发布的《关于国有 企业发展混合所有制经济的意见》提出，国企混改 的基本原则是“引导，市场运作”，思路是 “分类”“分层”进行。本文认为，国企混改必须和 分类改革有机结合起来，才能真正落实国企改革的 １４ “混改”呢？其实国有国营并非完全排斥市场机制， 这是因为“纯公品”只是一个抽象的概念，在 具体的产品和服务生产中，一些环节或者一些细分 产品和服务并非完全需要国有部门专营，私人部门 同样可以不同程度地参与其中。特别是在提供某些 纯公品的产业链中，承担特定任务的国有企业 为履行职能而采取上游环节控制，能够在功能实现 与效率提升之间形成积极反馈。这意味着承担特定 任务的国有企业可以把中下游环节的某些产品生产 交给非国有企业经营。［＂ 像国防领域的军工产品等 纯公品生产一般需要国有国营，但其中部分中 下游产品和服务，比如一些零部件、一些软件等， 完全可以通过外包的方式引入非国有资本参与生 产。这个领域的“混改”体现在两个方面：一方 面，国有资本可以和非国有资本合作和合资兴建企 业，生产这类中下游产品和服务；另一方面，非国 有资本完成这类产品和服务的生产，然后南政 府部门采取市场化原则公开招标采购。实际上很多 国家和地区都实行这种“混改”模式，以充分利用 社会资源，强化国有部门的竞争压力，提高国有部 门的效率。 其次，针对准公共品和公益类领域，在保证国 有资本控股地位的前提下，采取增量改革的方式， 引入社会资本，选择多元化的“混改”模式，以提 高供给效率。由于这个领域市场失灵程度较高，私 人部门可能供给不足，因而国有部门可以起到重要 的导向作用，需要在这个行业里进行长期投资和运 营。在这种情况下，混合所有制改革就需要建立一 个长期的合作机制，是长期导向的混改，是在保证 国有资本控股权占优前提下的“混改”。这类似于 在国有企业中引入非国有资本扮演战略投资者的角 色。国有资本和非国有资本是长期合作模式，并非 短期投机盈利模式。比如医疗，基本医疗服务领域 由国有部门主导供给，国有资本独资或保持控股地 位；但如果非国有部门有激励参与，在保证控股权 不受影响的前提下，允许非国有资本进入，组成混 合所有制供给模式。在非基本医疗服务领域，无论 是医院还是药品、医疗器械生产，应放开对非国有 资本的，鼓励非国有资本供给这些产品和服 务；非国有资本也可以和国有资本合资或者合作供 给这些产品和服务。总之，基本医疗服务必须以公 平为导向；而非基本医疗服务则以效率为导向，非 国有资本和国有资本公平竞争，负责该行业的 监管。 ＰＰＰ模式也是一种可选择的混改形式。ＰＰＰ 是指在公共服务领域，采取竞争性方式选择具 有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等 协商原则订立合同，合作建设城市基础设施、公共 工程和公共服务项目。ＰＰＰ模式实际上是在公共 基础设施产业引人市场机制。财政部发布的《ＰＰＰ 项目合同指南（试行）》（财金２０１４［１５６］号） 规定，方在项目公司中的持股比例应当低于 ５Ｏ ，且不具有实际控制力及管理权。ＰＰＰ模式 一旦广泛推行，势必打破干预、企业垄断以及 准入的坚冰，加快“混合所有制经济”的改革 进度。但是，诺贝尔经济学奖得主哈特认为，ＰＰＰ 模式对企业法人的激励包括两部分，一部分是降低 成本的激励，另一部分是降低质量的激励。＿１。］前者 提高效率，后者降低效率。所以对于质量不易监督 的行业，ＰＰＰ模式并不适用。 （二）处于第Ⅲ象限内的国有企业属于自然垄 断行业。一般采用国有国控模式，为了提高其效 率。需要重点推进垄断型国企的混改。但一般来 说。国有资本应在混改企业中保持控制地位，因此 属于“控制权导向”下的混改 目前，我国国有类型的固定资产投资有相当一 部分集中于具有自然垄断特征的行业领域。２０１４ 年，国有控股类型的固定资产投资为１６１ ３７９．７亿 元，占全国总计的３２．１９ ９／６。其中，对水利、环境 和公共设施管理业、交通运输、仓储和邮政业和电 力、热力、燃气及水行业的投资分别占国有控股类 型固定资产投资的２１．５４ ，２Ｏ．１２ 和９．３５ ９／６， 经济理论与经济管理２０１７年第５期 而这些行业都是具有自然垄断和外部性特征的基础 产业。因此，混改的重点是垄断性国有企业。 由于我国的行政性准入往往和所有制类型的进 入门槛相联系，这也导致在大量自然垄断和资源类 行业中国有企业具有明显的行政性垄断势力，而价 格管制措施却并未有效地控制企业的市场势力。因 此，一方面，自然垄断型国有企业在保证产业发展 的顺利实施中具有不可替代的作用，保持国有 资本的控股地位是有意义的；另一方面，产业发展 战略的实施必须慎重把握行政性干预和市场机制之 间的平衡，这就需要在准确界定自然垄断的基础上 将管制与放松管制相结合，通过有效的机制设计和 价格管制企业市场势力，通过股份制改造提高 自然垄断环节的经营效率。因此，混合所有制改革 的重点在自然垄断行业的国有企业。 第一，由“谁出资、谁分类”调整为客观的国 企分类标准。目前的国企改革文件把国企划分为 “公益类”与“商业类”，并选择市场化不同的改革 模式。为了避免以出资者身份出现的在利益驱 动下将过多行业划入公益类行业而耽误自然垄断型 国有企业的改革，笔者建议科学划分“公品、 公益类产品及关系和国民经济命脉的重要 行业和关键领域”，并作为客观标准向社会公示， 从而加大商业类国企的改革力度。某些自然垄断眭 国有企业确实存在外部性问题，但总体上它们属于 商业类企业，只不过其自然垄断的特性及在我国产 业中所处的特殊地位，需要在股份制改造中保 持国有股的控股地位，但也需要通过加大混合所有 制改造的力度，打破“玻璃门”、“弹簧门”、“天花 板”等对民营资本人为设置的进入壁垒，从而让非 国有产权主体进入原来由国有资本一统天下的垄断 领域。引进民营资本不仅有助于减少行政干预，改 善国企的治理结构，提升国企的市场竞争力，而且 有助于改善投资环境，激发民营企业的投资热情， 提升民营企业的固定资产投资率。 第二，加快央企的“主辅分离”，在央企内部 分类推进混合所有制改革。自２０世纪９０年代中期 以来，自然垄断型国有企业就先后进行股份制改 造，相当一批央企已经分别在海内外公开上市。因 此，这些央企不再是“低效率”的代名词，不少国 １ ５ 经济理论与经济管理２０１７年第５期 企的效率甚至好于大部分民企。但效率提升的背后 也隐含着一些问题。例如，不少央企凭借其在垄断 行业所独有的贷款优惠及市场势力大规模进入竞争 性领域，形成了庞大的营利性辅业；既导致主业的 投资不足，妨碍了产业的落实，也造成了“与 民争利”的格局。央企频频进入房地产市场，不断 造就新“地王”，即使屡屡要求央企退出房地 产市场却屡禁不止就是一个明显的例子。另外一个 问题是，过去央企的股份制改造大多在子公司层 面，集团公司总部大部分仍然保留干预度很强 的国有独资模式。因此，即使下属公司打包上市， 但作为大股东的国有独资母公司仍然对其有极强的 控制力。这样政企不分、产权不清晰的传统国企毛 病在上市公司中仍然比较明显。因此，本轮混改需 要通过内部的分类改革有针对性地解决以上问题。 其一，对于央企中处于国计民生领域的主业进行国 有资本占控制地位的“混改”；而对于处在一般性 竞争领域的辅业进行产权多元化、分散化的股份制 改造，并不强调国有股的控股地位，由市场决定产 权结构。从辅业中退出的资本向主业集中，更好地 发挥其在国家产业布局中的作用。其二，集团公司 与子公司的不同类型“混改”。本轮“混改”的突破 口是对集团公司总部进行“混改”，条件成熟的可以 通过引入战略投资者推动整体上市；也有一批央企 的总部可以改造成“淡马锡”型的控股型公司，为 国有资产管理部门从“管资产”转向“管资本”创 造制度性条件。处于主业的央企子公司的混改步伐 可以更快一点，加大引入社会资本的力度，进一步 在国有绝对或相对控股的条件下加大产权多元化 步伐。 第三，积极创造条件，引入员工持股制度。员 工持股制度是一种有效的股权激励。在目前央企内 对经营者及员工的激励机制普遍不健全的情况下， 员工持股制度对于提高经营者的经营积极性及员工 的劳动积极性有着明显的正面作用。同时，员工持 股制度也是一种“混改”形式，它能改善央企的股 权结构。当然，在尚未实质性推进混改的垄断性国 企内，员工相比其他行业的从业者已经享受了相对 稳定和丰厚的工资福利，这在本质上是企业行政性 垄断地位的红利。此时如果再给予这些员工股权激 １ ６ 励，可能导致利益固化。所以对于垄断性国企，应 该先进行市场导向的“混改”，再推行员工持股 制度。［１６３ （三）处于第Ⅳ象限内的竞争性国有企业由于 其处于纯私人物品领域，不需要保证国有资本的控 股地位。也不需要保证国有企业的功能，因 此，其不再是“控制权导向”的混改，而是“流动 性导向”的混改 也就是国有资本采取股权、债权等多种金融产 品和工具，通过金融市场来实现有效的资产组合管 理。盈利最大化的前提是收益和风险的匹配，这就 要保证围有资本的流动性必须充分。因此，这个领 域中的“混改”本质上就是资产组合的灵活调整， 是一种短期盈利导向的“混改”，是流动性导向的 “混改”。国有资本和非国有资本通过金融市场相互 渗透，共同投资，实现共赢。 这样一种基于“流动性导向”的混合所有制改 革，既不是对竞争性企业“一卖了之”，也不是死 守国有股的控制地位，而是需要在对竞争性领域的 国有企业全面评价的基础上选择切合实际的“混 改”方式。对于有些情况较好、通过投资改造能够 生存下去的企业，国有资本不必马上退出，而是可 以按照国际惯例对它们进行股份制改造。在改造过 程中坚持产权主体多元化，不歧视非国有股东；在 改造后避免干预，企业自主经营、自负盈亏。 有些企业适合市场化，特别是对于已上市的竞争性 国有控股公司，应当放开所有权转让市场，逐步允 许国有股和法人股公开上市，从而可借助证券市场 推进企业的兼并和重组，实现国有资本有序退出。 有些企业情况较差、难以重组，如果有市场价值就 应当出售，如果没有就应当关闭破产。 五、分类改革战略下的国有 资产管理重构 国资委如何对国有企业行使监管职能，目前一 般的表述是从“管资产”为主向“管资本”为主转 变，即国资委今后不再具体干预企业具体的经营活 动，而是要聚焦于国有资本的保值与增值。从一般 意义上说，这样的转变反映了国有资产管理改 经济理论与经济管理革的方向。但正如前文所论述的，由于国有企业所 处行业的不同，国资委具体的监管重点也是有差异 的，其功能不能仅限于“管资本”。 （一）处于第Ⅱ象限内的提供公品类的国 有企业一般采用国有国营模式。国资委对公益类企 ２０１７年第５期 下进行规范化股份制改造，有条件的可以在海内外 公开上市，从而成为政企分开、产权明晰、权责明 确、管理科学的现代企业。国资委通过以下环节对 具有法人资格的国有控股公司行使所有权约 束：（１）国资委是出资人，企业是经营者，企业接 受国资委的委托经营国有资产；（２）国有企业经改 制后成为的法人，国资委向公司派出董事或监 业通常兼顾“管企业”与“管资产”职能。以“管 企业”为主，即国资委通过“管”企业，保证必要 的公品供给，满足社会需要。同时兼顾“管” 资产。主要是控成本与控质量。尽可能提高公 品的供给效率 一部分央企属于公益类企业，但大部分公益类 企业分布在地方。由于公益类企业的主要功能是满 足社会需要，宏观效率是其主要效率标准；需要兼 顾国有资产的保值与增值，但不是其主要目标。因 此，建议在与地方的国资委内专设一个公益类 国有资产管理部，对公益类国有企业进行监管。一 是由筹资创设提供公益类产品的企业；资金来 源除了财政拨款、性银行的低息贷款外，也可 以通过ＰＰＰ等方式吸收社会资本；宏观效率或者 社会福利最大化是衡量企业效率的主要标准。二是 直接任命或罢免这类国有企业的负责人。国资 委考核的目标就是企业提供纯公品的质量和数 量，对企业的激励主要是以成本费用为依据，而不 是主要以企业的盈利水平为依据。也就是说，对这 类企业要求其做到成本最小化。三是为了确保 规模经济效益和范围经济效益，对进人和退出进行 控制，同时进行必要的规制，既保障公益类产品的 必要供应量，也能保护消费者的利益。四是控制价 格与确定财政补贴数额。根据成本、利润率和 消费者需求合理确定价格，避免企业滥用垄断地位 和定价权损害社会福利；同时对企业因追求社会目 标而造成的亏损由财政进行性补贴。 （二）处于第Ⅲ象限内的国有企业属于自然垄 断行业。一般采用国有国控模式，国资委通常对垄 断性国有企业兼顾“管资产”与“管资本”。以 “管资本”为主。即国资委通过“管资产”来实现 超越利润目标的社会目标。保持国有经济在国民经 济中发挥主导作用。同时，通过“管资本”实现国 有资本的保值与增值 自然垄断型国有企业通常在国有股占主体条件 事，并通过公司董事会和监事会贯彻出资人的利 益；（３）公司的法人代表机构排他性地拥有企业资 产的占有权、使用权、处分权和收益权，国资委可 以通过在股东大会上用“手”投票和在资本市场上 用“脚”投票来激励和约束公司经营者的行为，实 现国有资产的保值和增值目标。 考虑到国资委离比较近，容易把一些 目标输人到企业，导致政企不分现象；同时处于自 然垄断行业的国有企业规模大，国资委直接监管有 些应接不暇。因此，可以在国资委与股份公司之间 构建一个中间层的代理机构。这一中间层国有资产 代理机构既可以按照市场化原则建立一批竞争性的 控股公司或者国有资产经营公司，也可以把一批央 企集团公司总部改造成“淡马锡”式控股公司。国 资委作为委托人拥有国有股的收益权，控股公司作 为代理人拥有控股权。这实现了国有资产的管理职 能和经营职能的分离，并保证了国家拥有剩余所有 权。国有股权事实上分散化，为企业产权化创 造必要的条件。 考虑到自然垄断型国有企业在追求利润最大化 目标的同时还需要满足某些社会目标。因此国资委 既要对这些企业履行“管资本”职能，实现国有资 本的保值与增值，也要与国家的有关产业规制部门 合作。为了履行有关“管资产”的职能，减少垄断 对消费者福利的损害，有必要设置一套包含明确社 会目标的企业经营绩效的评估指标体系。这样企业 就在社会目标的约束下，以ｆ￣ｌｇｇ，］造最大经济效益的 方式进行生产经营。 有效实现“管资产”与“管资本”的目标，需 要满足三个条件：一是国有企业要透明化，预算公 开，成本费用数据公开，尽可能降低企业的私人信 息。二是国有企业公司化改造后可以自由进入和退 出不同地区，消除地域保护。三是保持国有企业的 １ ７ 经济理论与经济管理２０１７年第５期 辑在支配着改革的进程。所谓“股东至上”逻辑， 潜在竞争性，通过混合所有制模式，引入非国有资 本，进行增量改革。 （三）处于第Ⅳ象限内的竞争性国有企业由于 就是指企业的制度效率的度量标准为所有者或股东 的利益最大化。如果经营者的自由处置行为损害了 所有者的利益，即意味着企业的治理结构有问题。 其属于纯私人物品领域，国资委只履行“管资本” 的职能，即只追求利润最大化 故此，治理结构就简化为单层的委托代理关系，其 中的关键就在于作为所有者的委托人如何激励和约 束代理人。国有企业效率低下的重要根源在于，不 处于竞争性领域的国有企业，应完全由市场机 制协调，彻底排除行政性垄断，创造平等竞争 的市场环境，国有企业以利润最大化为目标与民营 对称信息及国有股“廉价投票权”的外在约束导致 企业平等竞争，优胜劣汰。对于那些尚有竞争力的 国有企业进行股份制改造，没有必要保持控股 地位。即使一开始国有股拥有控股地位，也可以在 资产重组中退出控股地位，转由民营资本控股，国 有股参股。国有股也可以从一些经营状况不太好的 企业中退出，或者拍卖那些经营不善的国有企业。 可把转让国有股的资金组建产业基金，充实公益类 或处于基础产业的国有企业，以便进一步做大做强 做优国有企业。国资委通过委托代理方式把国有资 产的运营权授权给市场化运作的基金会，履行“管 资本”的职能。具体方式是通过产权多元化的股份 制改造逐步实现国有企业的资产证券化，国资委针 对竞争性行业的国有企业组建国有资本管理基金 会，该基金会受国资委委托运营国有资本，是受托 责任。基金会对这些国有企业的管理按照养老金、 社保基金和国外大学捐赠基金等领域的基金管理模 式，采取资产组合管理技术和方法，以盈利最大化 和风险最小化为目标进行资产证券化和股权投资， 追求利润最大化，确保国有资产的保值和增值。国 有资本自由进入或退出竞争性行业，并且可以自由 从事一级市场、二级市场的股权和证券投资。 六、利益相关者合作逻辑下的国有 企业治理结构创新 公司治理结构是一种契约制度，它通过一定的 治理手段合理配置剩余索取权和控制权，以使企业 内的不同利益主体形成有效的自我约束和相互制衡 机制。从国有企业治理结构变革的路径来看，其着 眼点始终是如何改进对企业的控制和激励，而 不是试图建立一个符合现实约束条件的科学的治理 结构。不难看出，这是典型的“股东至上主义”逻 １ ８ 两权分离严重，经营者权利扩张，以及随之而来的 滥用权利问题。 其实，“股东至上主义”并不是国有企业治理 结构创新应遵循的逻辑。其原因之一是由于国有企 业是党执政的政治基础，所以党组织将在国有企业 的治理框架中起到政治核心作用，这超越了股东至 上的逻辑。另一个重要原因是，从全球的公司治理 发展趋势看，一方面大公司的股权日益分散化和社 会化，董事会的性已经成为共识性的制度安 排；另一方面，公司对社会经济的影响也与日俱 增，要求公司承担社会责任的呼声也越来越高。基 于这两方面的原因，最近２０余年全球出现了公司 治理变化的新趋势，即从过去的股东利益最大化模 式转向利益相关者利益最大化模式，从而开启了公 司治理的利益相关者合作时代。从利益相关者理论 的角度看，治理结构不仅要体现股东的权益，而且 还要体现其他利益相关者的权益。所谓利益相关者 是指与公司有合约利益主体，他们因企业活动而承 担不同程度的风险，其中包括股东、经理人、员 工、债权人、供应商、社区等。就员＿［来说，不仅 仅因为应付工资项成为或有债权人，更重要的是工 人具有人力资本，构成公司实际资本的一个重要组 成部分。虽然传统的会计学并没有给出人力资本的 准确计量，但就公司价值创造来说人力资本要比账 面贡献大得多。这是工人作为重要利益相关者的有 力证据。的利益相关者身份也越来越突出，这 是因为除了应付税金项外，企业的行为有可能产生 负外部性，而这些负外部性会给社会带来巨大的影 响。作为利益相关者可以有效监管企业的负外 部性。 对国有企业来说，使用利益相关者理论来指导 治理结构再造更为恰当。这是因为国有企业的股权 经济理论与经济管理本质上是全民拥有的股权，代表社会化的股权 来控制企业的重大决策。所以，国有企业从利益相 关者的角度看，天生离不开这只“看得见的 手”的管理。同时，国有企业也和其他非国有企业 一２０１７年第５期 构；二是有关部门派出的监事，负责对公司生 产经营活动进行日常监督；三是审计部门对企业进 行定期审计；四是企业信息公开，采取类似上市公 司的做法，在指定平台上定期公告以资产负债表、 利润表和现金流量表为主的财务信息，法定豁免披 露的除外；五是接受利益相关者或者其他社会成员 样，在日常生产经营活动中面临直接债权人和或 有债权人，会存在如何保障经营者与员工的人力资 本权益等问题。杨瑞龙和周业安详细论述了利益相 关者理论视角下的企业共同治理与相机治理模 式。［珀Ⅱ 。Ⅱ ］基于利益相关者理论，本文认为，在 逐步推进国有企业分类改革思路的指导下，相关的 治理结构也必须以此展开分类再造，从而做到治理 结构和分类改革路径的匹配。国有企业治理结构再 造的总体原则是：通过加强党组织的领导作用来体 现国有企业的制度性质；通过共同治理和相机治理 有机结合的方式来重构具体的治理机制。 （一）处于公益类领域的企业通常实行国有国 营模式。相应的治理结构应为内部人决策和外部人 监督这两种机制的有机组合 公益类国有企业为了保证社会目标的实现通常 由直接经营。这个领域主要是国有独资公司， 极少数产品和服务的供给采取混合所有制形式，这 部分等同于第二类模式。就国有独资公司而言，由 于只有国有股这一单一的股东，并且国有股又具有 完全社会化的性质，因此的重大决策通过公司 董事会在公司治理中发挥核心政治作用。在此基础 上具体建立两种治理机制：首先，是内部人负责公 司具体的生产经营活动的决策。这是内部人决策机 制。由于公司的管理层和职工对企业和行业更熟 悉，具体的生产经营管理需要这些内部人来实现， 才能避免出现决策失误。但为了避免管理层独断专 行，即便是内部人决策机制也应该按照利益相关者 理论来再造。具体来说，就是构建共同治理模式下 的内部人决策机制。也就是说公司的董事会虽然由 内部人组成，但工人董事应该占有一定的比例，从 而确保工人董事在生产经营活动中起到积极的作 用。这种设计也便于工人和管理层进行民主协商和 信息交流，使得公司决策民主化和科学化。 其次，构建于内部人的外部治理机制。外 部治理机制包含以下几个方面：一是有关部门 负责任免管理层，并决定管理层的薪酬水平和结 委托国家审计机关或第三方审计机构不定期进 行全面审计和专项审计。这套的外部治理机制 实际上设立了事前监督、事中监督和事后监督三个 机制。人事和薪酬的控制属于事前监督。通过管理 层的选拔和薪酬制度的建立，可以事前形成对管理 层的有效激励。而监事制度则是通过的监 事出巡企业进行事中检查和监督。审计则是标准的 事后监督机制。和过去的做法不同，本文认为，审 计必须与信息披露制度相结合，与定期和不定期审 计相结合，才能做到事后监督的有效性。信息披露 可以实现社会监督，通过社会成员对所披露信息的 分析和甄别，更容易发现问题。一旦发现问题，社 会成员有权利提请审计机构针对所发现的问题予以 审计，审计部门有义务接受社会成员的委托。注 意，此处的审计机构不仅仅是国家机关，还可以是 的第三方审计机构，比如会计师事务所等。假 如一个债权人或者或有债权人委托第三方审计，那 么第三方审计有权力对公司进行必要的审计。 （二）处于自然垄断行业的国有企业通常要建 立现代企业制度，条件合适时在海内外公开上市， 但为了兼顾社会目标与利润目标。国有资本要保持 控股地位。相应的治理结构为董事会共同治理、监 事会共同监督、外部相机治理三种机制的有机结合 在自然垄断领域，国有资本保持控股地位，但 鼓励混合所有制发展。因而针对这个领域的国有企 业的治理结构再造同样需要发挥在公司治理中 的核心政治作用。在此基础上构建三种不同类型的 治理机制：一是没有混改的国有控股公司的治理结 构再造；二是包含非国有资本的国有控股公司的治 理结构再造；三是国有参股公司的治理结构再造。 没有进行混改的国有控股公司实际上就是国有独资 公司，其治理结构可以参照第一类模式。但考虑到 可混改的可能性，需要在治理结构的再造上保留制 度创新的空间。因而可以把有混改和无混改的国有 １ ９ 经济理论与经济管理２０１７年第５期 监事会需要按照共同监督的模式再造。具体来说就 是：（１）保留外派监事制度，有关部门从 外部董事监事专家库中选派监事代表进入公司 监事会，并担任监事会。（２）工会监事。选拔 控股公司作为一个统一的类别来看待。 对于国有控殷公司来说，首先是要突出国有资 本的权益地位，但又不能像第一类模式那样完全 国有国营，而是要在制度层面上充分保护非国有 资本的权益。其次，国有控股公司以管资本为 经验丰富、有责任心的基层工会代表进人监事会， 成为工会监事。（３）监事。由相关部门工 主，只需要关注控股地位是否保持、国有资 本是否保值增值这两个问题，而不需要关心具体 的生产经营活动。因而在治理结构的设计上，要 作人员担任。主要是监督公司的负外部性，督促国 有控股公司承担应有的社会责任。其中尤其重要的 采取一定的分权原则。简而言之，国有控股公司 的治理结构应按照董事会共同治理、监事会共同 监督、外部相机治理的三位一体模式。具体来说 就是以下五个要点。 第一，董事会采取共同治理模式，核心设计是 利益相关者代表进入董事会。具体包括：（１） 派出外部董事。这部分董事由有关部门选派， 人选必须是能力和经验足以胜任董事的角色，比如 企业所在行业的技术专家、财务和法律专家、经济 学家和管理学家等。这类似淡马锡模式中的外部董 事。有关部门建立国有控股公司董事监事专家 库，从中进行选择。外部董事和企业没有任何 关联性，其津贴由有关部门支付。外部董 事属于兼职，受有关部门委托，负责企业董事 会层面的生产经营活动决策。（２）管理董事。这部 分董事由公司高管构成，高管负责公司的日常生产 经营管理工作，熟悉公司的方方面面，参加董事会 有助于重大事项的交流和沟通。（３）职工董事。由 经验丰富、富有责任心的职工代表担任。职工熟悉 基层工作，对企业的具体管理事务有自己的认识。 能够从自身角度提出自己的看法。（４）其他利益相 关者代表。其中主要是直接债权人代表，比如银行 等金融机构派出的董事。由于国有控股公司需要国 有资本的运营，涉及金融市场和金融工具，把金融 机构代表纳入进来有助于提高这方面的决策效率。 外部董事、管理董事、工人和其他利益相关者 代表董事可以各占三分之一。 第二，监事会采取共同监督模式。过去监事会 基本上形同虚设，起不到应有的作用。后来针对国 有大型企业建立了外派监事制度，起到了较好的监 督效果。但外派监事存在一个弱点，就是难以及时 发现企业内部的变化情况。因此，国有控股公司的 Ｏ 是环保部门可以直接派出监事进入企业，直接监督 企业在环境保护方面的工作。原先国有企业的监事 会就是由外派监事和职工代表组成；但职工代表监 事往往形同虚设。让监事会的共同监督模式成为实 际有效的治理机制的关键在于，监事可以给管理层 打分、进行评价，而这个评价直接影响到其晋升和 薪酬水平。 第三，在上述两种治理机制之外，设立外部相 机治理模式。所谓相机治理机制，就是根据企业出 现的某种信号而启动的治理机制。对国有控股公司 来说，如果董事会和监事会能够正常有效运转，那 么外部相机治理机制就不会启动。假如公司出现了 某些信号，外部相机治理机制就会随之启动。（１）外 部相机治理机制的设定。外部相机治理机制由两部 分组成：一是固定的事前人事和薪酬决策和事后审 计监督；二是随势所变的管理层更迭机制和公司并 购重组机制，可看作是某种相机机制。（２）所谓常 规机制，就是公司的主要决策者，也就是控股公司 的高管，由外部任免，也就是有关部门任免， 相应的薪酬水平也由有关部门决定，这和现行的做 法一致；审计机关定期对公司展开审计。（３）所 谓相机机制，就是外部治理相机而行的意思。当公 司出现了某种状况，比如高管、业绩大幅下 滑、重大决策失误等，这种机制就会随之启动，有 关部门通过对公司进行调查研究，相机任免公司高 管；如果涉及公司业务的重大变化，好的方面如快 速扩张，不好的方面如财务危机，那么外部相机机 制就可以通过相关人事变动来推动公司的并购重 组，从而达到化解风险的目的。 第四，对于混改的国有控股公司，其他机制不 变，但在董事会共同治理模式中，应增设非国有股 东派出董事，派出人数取决于其股份占比大小。假 经济理论与经济管理如非国有股东因参股份额很小，不构成派出董事的 条件，那么可以允许非国有股东派出其监事代表， ２０１７年第５期 产品和公益产品领域的国有控股公司类似。（２）审 计监事由审计部门工作人员担任，或者由 行使监督权。这样有利于保障非国有股东在国有控 股公司中的权益。 有关部门从的会计师事务所选拔合适的人员担 任，其作用是监督公司的资金来源和资金运用情况。 这点与准公品和公益产品领域的国有控股公司 不同。这是因为纯私人物品领域的国有企业核心在 第五，对于这些领域中的混改的国有参股公 司，不具备控股权，严格意义上已经不属于国有企 业。这类企业按照公司法要求建立治理结构，国有 股东按自己持有的股份数选派自己的董事。其他机 制不成立。 （三）纯私人物品领域实现国有资本的证券化， 相应的治理结构为董事会共同治理、监事会共同监 督、外部相机治理三种机制的有机结合 对于纯私人物品领域的国有企业来说，由于核 心内容是管效益，通过国有资本证券化以及资产组 合管理来实现利润最大化。因而这类企业的治理结 构可以采取类似养老金、社保基金或者国外大学捐 赠基金的治理结构模式。具体方式如下： 第一，董事会采取共同治理模式。但和第二类 国有控股公司的共同治理模式不同，由于纯私人物 品领域中国有资本的管理以管效益为主，核心内容 是确保国有资本的流动性，通过国有资本的证券化 和资产管理组合技术与方法，依托多层次金融市 场，来实现国有资本的利润最大化目标。因此，相 应的董事会共同治理机制应该和这一核心内容相匹 配。本文认为，这类企业的董事会应该包括三类代 表：（１）派出的外部董事，这点和准公品 和公益产品领域的国有投资公司相同，外部董 事由有关部门从国有控股公司董事监事专家库 中选择。（２）管理董事，这部分董事由公司高管构 成。（３）职工董事，由职工代表大会选出代表进人 董事会。（４）金融专家董事，由有关部门 从国有银行、证券公司、基金公司以及其他投资公 司和金融机构中选择经验丰富、富有责任心的金融 专家担任。这些金融专家熟悉金融市场，通晓证券 化和资产组合管理的理论和技术，能够帮助公司更 好地管理国有资本。 第二，监事会采取共同监督模式。和准公 品和公益产品领域的国有控股公司类似，纯私人物 品领域的国有企业同样设置监事会的共同监督机 制：（１）外派监事和工会监事的设置与准公共 管效益，而不是管具体的国有资本在生产领域的价 值创造过程。监事有权评价管理层的工作情况，并 且这个评价直接影响到管理层的晋升和薪酬水平。 第三，纯私人物品领域的国有企业同样需要设 立外部相机治理模式。这方面与准公品和公益 产品领域的国有控股公司外部相机治理模式类似。 第四，对于混改的国有控股公司，其他机制不 变，但在董事会共同治理模式中应增设非国有股东 派出董事，派出人数取决于其股份占比大小。 第五，同样的道理，对于这些领域中的混改的 国有参股公司，不具备控股权，严格意义上已经不 属于国有企业。这类企业只需按照公司法要求建立 相应的治理结构，国有股东按自己持有的股份数选 派自己的董事，不需要增设特定的针对国有企业的 治理机制。 七、分类构建国有企业经营者的激励机制 企业家不仅在企业成长中十分重要，也在一国 的经济增长中发挥着举足轻重的作用，这一点已经 得到了现代经济理论的一再证明。熊彼特断言： “企业家是经济增长王国里的国王。”不管是美国的 亚科卡，还是日本的松下幸之助，他们都一手导演 了企业成长的奇迹。同样的例子也广泛存在于我国 的企业发展中。因此，善待企业家不仅能够推动市 场化进程，还能够造就具有竞争力的企业。根据企 业的业绩给予企业家必要的激励是一个重要的方 面。尤其是根据委托代理理论，在所有权与控制权 分离的条件下，由于所有者与经营者的目标函数不 一致以及信息分布的不对称性，经营者很容易利用 所有者的授权来谋取私利，“内部人控制”就是其 典型特征。因此，对国有企业内的经营者既需要约 束，也需要激励，通过改革与机制创新形成合 理的国企高管薪酬形成机制，从而既能符合公众的 ２１ 经济理论与经济管理２０１７年第５期 （一）处于公益类领域的企业通常实行国有国 道德判断，又能调动高管更有效地增值与保值国 有资产。 营模式，企业管理者和员工薪酬应当参考公务员薪 酬标准，采用年薪制。并适当引入成本控制奖励 最近几年，国企高管限薪成为大家热议的话 题。在普通员工看来，高管拿数倍甚至数十倍于 员工的工资是不合理的；在高管看来，自己一样 付出了许多努力，获得的经济回报却远远低于外 企或者私企的高管，员工还一直对自己进行道德 公益类国有企业里的管理者与员工类似于国家 公务人员，管理者有相应的行政级别，其薪酬标准 参考同级别的公务员的薪酬水平。日本的经验具有 参考价值。日本国有企业管理人员的薪酬是在国家 审判；同资管理部门也左右为难，不限薪吧，民 众不满意，限薪吧，调动高管的积极性恐成问 题。事实上，国企公布的财务报表显示，国企高 管的薪酬水平在总体上来说并非高得离谱，那么 为什么媒体和公众还有所不满呢？问题的根源是 国企高管的薪酬形成机制，而不是高管薪酬的绝 对水平或者社会公众的嫉妒心理。第一，内部人 控制下国企高管自己给自己加薪。理论上经理人 的报酚ｌ是由公司股东根据其业绩决定的，但现实 中有些企业的高管通过垄断业绩信息或者买通 “廉价投票权”以控制董事会，自己决定自己的 薪水，自然可以过度涨薪。第二，对国企高管有 激励但无约束。在目前的国企薪酬制度设计或者实 践中，都明确规定了企业运营良好时对高管的奖 励，而往往缺失企业经营不善时对高管的惩罚，因 此在企业经营不佳时高管没有动力改善业绩，这也 引起了员工的不满。第三，“明薪”低，“暗薪” 高。虽然高管的公开薪酬并不高，但在此之外他们 往往还享受许多非公开收入或非货币收入，如在职 消费等。第四，低薪、低能与低效。尽管与外企或 私企的高管相比，许多国企高管的薪酬较低，但表 面的低薪却养了一批平庸低能的经营者，他们的无 能甚至胡作非为导致企业资产的低效率运营，甚至 是资产的流失。 要想解决以上问题，就必须深化产权制度改 革，完善对经理人的激励约束机制。由于国有企业 所处行业不同，从而在国企改革指导意见下， 国企内部激励机制的设计应该坚持薪酬制度改革方 案通过的“明确坚持分类分级管理”和“建立与企 业功能性质相适应的差异化薪酬分配办法”，先确 定企业高管身份，再构建与身份相对应的激励机 制，根据国企的不同类型对高管实施差异化薪酬激 励方案。 ９ 公务员薪酬制度的基础上适当调整的，一般高于公 务员，而公务员的平均年薪高于私有企业员工。例 如，２０１２年日本银行总裁（相当于公务员的 级别）的年薪是公务员的５．４倍、大企业员工的 ７．１倍、中小企业员工的９．６倍。＿２２］为了保持规模 经济与范围经济效益，设置了严格的进入壁 垒，处于高度垄断地位且在很多情况下具有信息不 对称的领域，由于消费者处于明显的劣势，如果采 用刺激力度强的绩效激励，将有可能诱发企业管理 者采用涨价或者降低质量来提高绩效，获取更多的 收入。因此，一般可比照公务员采用年薪制。但这 不等于说不需要在公益类国有企业中构建激励机 制，只是与一般的市场型激励不同而已。例如，职 务提升的行政级别晋升激励、精神层面的激励及与 成本有效控制和消费者满意度相关的物质激励。 （二）处于自然垄断行业的国有企业通常要在 引入战略投资者的基础上改造成国家控股的上市公 司，它既要贯彻国家的产业，追求社会目标， 又要提高效率，追求利润目标，因此，需要对企业 内的不同身份的经营者采用不同的激励机制 自然垄断领域里的企业大部分属于央企，不仅 规模大，而且行政级别高，好多都是副部级国企。 改制后的央企经营者一般有三种类型：一种是中管 干部，一般为中组部任命的副部级公司核心高管； 另一种是国资委选拔任命的或者由地方任命并 有相应行政级别的企业高管；还有一种是市场招聘 型的职业经理人。一般来说，中管干部型公司高管 以职务晋升激励为主，货币化激励为辅，其薪酬结 构可以参考同级别公务员薪酬水平与公益类国企高 管的薪酬标准，同时还有适当与公司绩效相联系的 激励性报酬，其年薪标准需经上级主管部门审核批 准。国资委任命公司高管一般应以市场型激励与职 务晋升激励并重，以市场型激励为主。国有国控企 经济理论与经济管理２０１７年第５期 业不仅需要保持国有资本增值，同时负责国有资本 薪酬结构的单一化和扁平化，并建立与管理者职责 的具体管理和经营，因此需要对管理人员提供足够 相适应的薪酬激励。如果条件成熟，也可在自然垄 的激励，其薪酬一般由基本年薪、绩效年薪、任期 断型企业里适度实行股权激励和员工持股，让企业 激励收人三部分组成，同时规定其薪酬总额一般不 在市场竞争中保持人才优势。 超过员工平均薪酬的８倍～１Ｏ倍。对于市场招聘 （三）在纯私人物品领域的国有控股或者国有 型的职业经理人则选择具有市场竞争力的激励方 参股的企业中，建立经营者市场化薪酬机制，通过 案。当前可选择的是引人以年薪制、奖金、股票期 建立多元化薪酬安排满足多样化的激励需求 权计划、退休金计划为主要内容的最优报酬计划， 在竞争性领域的国有企业高管与行政级别完全 将经理人对个人效用最大化的追求转化为对企业利 脱钩，国资委一般不再直接任命企业负责人，而是 润最大化的追求。员工工资一般分为基本工资与绩 通过经理市场招聘经营者，由董事会激励与约束经 效工资两种类型，把员工的报酬水平与企业的绩效 理人，在完成相应的经营目标的情况下，向经营者 相联系，以激励员工的劳动积极性。在国有企业内 提供具有市场竞争力的薪酬。其薪酬结构采取短期 部根据不同岗位和职责设计激励机制，鼓励一定的 激励和长期激励相结合，特别是应引入股权激励， 差别化薪酬，推动非货币激励发挥作用。应该避免 激励经营者追求公司的长期利益。 参考文献 ［１］Ｏ．Ｈａｒｔ，久Ｓｈｌｅｉｆｅｒ，Ｒ．Ｖｉｓｈｎｙ．Ｔｈｅ Ｐｒｏｐｅｒ Ｓｃｏｐｅ ｏｆ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ：Ｔｈｅｏｒｙ ａｎｄ ａｎ Ａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎ ｔｏ Ｐｒｉｓｏｎｓ［Ｊ］． Ｑｕａｒｔｅｒｌｙ Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ，１９９６，１ １２（４）． ［２］Ｃ．Ｊｏｈｎｓｏｎ．ＭＩＴＩ ａｎｄ ｔｈｅ Ｊａｐａｎｅｓｅ Ｍｉｒａｃｌｅ：Ｔｈｅ Ｇｒｏｗｔｈ ｏｆ Ｉｎｄｕｓｔｒｉａｌ Ｐｏｌｉｃｙ：１９２５－－１９７５［Ｍ］．ＣＡ：Ｓｔａｎｆｏｒｄ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｐｒｅｓｓ，１ ９８２． ［３］Ａ．Ａｍｓｄｅｎ．Ａｓｉａ’Ｓ Ｎｅｘｔ Ｇｉａｎｔ：Ｓｏｕｔｈ Ｋｏｒｅａ ａｎｄ Ｌａｔｅ Ｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｉｚａｔｉｏｎ［Ｍ］．ＮＹ：Ｏｘｆｏｒｄ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｐｒｅｓｓ，１９９２． 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ｉｓ，ｓｔａｔｅ—ｏｗｎｅｄ ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ ｐｒｏｖｉｄｉｎｇ ｐｕｂｌｉｃ ｇｏｏｄｓ ｓｈｏｕｌｄ ｃｈｏｏｓｅ ｓｔａｔｅ－ｏｗｎｅｄ－ｓｔａｔｅ－ｏｐｅｒａｔｅｄ ｍｏｄｅ．Ｓｔａｔｅ—ｏｗｎｅｄ ｍｏｎｏｐｏｌｙ ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ ｓｈｏｕｌｄ ｃｈｏｏｓｅ ｓｔａｔｅ—ｏｗｎｅｄ—ｓｔａｔｅ—ｃｏｎｔｒｏｌ ｍｏｄｅ．Ｐａｒｔ ｏｆ ｔｈｅ ｃｏｍｐｅｔｉｔｉｖｅ ｓｔａｔｅ—ｏｗｎｅｄ ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ ｓｈｏｕｌｄ ｇｅｔ ｓｈａｒｅｈｏｌｄｉｎｇ ｓｙｓｔｅｍ ｒｅｆｏｒｍ ｗｉｔｈ ｄｉｖｅｒｓｉｆｉｅｄ ｐｒｏｐｅｒｔｙ ｒｉｇｈｔｓ，ａｎｄ ｐａｒｔ ｏｆ ｔｈｅｍ ｓｈｏｕｌｄ ｈｅ ｐｒｉｖａ— ｔｉｚｅｄ．Ｐｒｏｍｏｔｅ ｔｈｅ ｍｉｘｅｄ ｏｗｎｅｒｓｈｉｐ ｒｅｆｏｒｍ ｏｆ ｓｔａｔｅ－ｏｗｎｅｄ ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ ｕｎｄｅｒ ｔｈｅ ｐｒｉｎｃｉｐｌｅ ｏｆ ｃｌａｓｓｉｆｉｃａｔｉｏｎ ｒｅｆｏｒｍ，ｗｈｉｃｈ ｍｅａｎｓ ｐｒｏｍｏｔｉｎｇ ｔｈｅ ｌｏｎｇ－ｔｅｒｍ—ｇｕｉｄｅｄ ｍｉｘｅｄ ｏｗｎｅｒｓｈｉｐ ｒｅｆｏｒｍ ｉｎ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ ｇｏｏｄｓ ａｒｅａｓ， ｐｒｏｍｏｔｉｎｇ ｔｈｅ ｃｏｎｔｒｏｌ—ｒｉｇｈｔ—ｇｕｉｄｅｄ ｍｉｘｅｄ ｏｗｎｅｒｓｈｉｐ ｒｅｆｏｒｍ ｉｎ ｔｈｅ ｎａｔｕｒａｌ ｍｏｎｏｐｏｌｙ ａｒｅａｓ，ｐｒｏｍｏｔｉｎｇ ｔｈｅ ｌｉｑｕｉｄｉｔｙ－ｇｕｉｄｅｄ ｍｉｘｅｄ ｏｗｎｅｒｓｈｉｐ ｒｅｆｏｒｍ ｉｎ ｔｈｅ ｃｏｍｐｅｔｉｔｉｖｅ ａｒｅａｓ，ａｎｄ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｉｎｇ ａ ｓｔａｔｅ－ｏｗｎｅｄ ａｓｓｅｔｓ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ ｃｏｍｐａｔｉｂｌｅ ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｃｌａｓｓｉｆｉｃａｔｉｏｎ ａｎｄ ｒｅｆｏｒｍ ｓｔｒａｔｅｇｙ ｏｆ ｓｔａｔｅ—ｏｗｎｅｄ ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ．Ｍｏｒｅｏｖｅｒ，ｕｎｄｅｒ ｔｈｅ ｌｏｇｉｃ ｏｆ ｓｔａｋｅｈｏｌｄｅｒ ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ，ｐｒｏｍｏｔｅ ｔｈｅ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎ— ａｎｃｅ ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ ｏｆ ｓｔａｔｅ－ｏｗｎｅｄ ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ ｗｉｔｈ ｃｌａｓｓｉｆｉｃａｔｉｏｎ ａｎｄ ｓｔｒａｔｉｆｉｃａｔｉｏｎ，ａｎｄ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔ ｔｈｅ ｉｎｃｅｎｔｉｖｅ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｏｆ ｓｔａｔｅ—ｏｗｎｅｄ ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅ ｏｐｅｒａｔｏｒｓ ｗｉｔｈ ｃｌａｓｓｉｆｉｃａｔｉｏｎ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｓｔａｔｅ－ｏｗｎｅｄ ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ；ｃｌａｓｓｉｆｉｃａｔｉｏｎ ａｎｄ ｒｅｆｏｒｍ；ｍｉｘｅｄ ｏｗｎｅｒｓｈｉｐ；ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｓｔｒｕｃ— ｔｔ１ｒｅ ２４
