法漉黧 我国古代监察制度及其启示 ◎刘永昌（中南财经政法大学，湖北武汉４３００７３） 摘要：我国古代监察制度在其漫长的发展过程中不断充实、逐步完备，研究分析古代监察制度 对我国现代监察体系的完善具有重要的启示和借鉴意义：保证监察机构的独立性，健全监察法律法 规，完善对监察活动的监督，严格选任监察官员，多种监察方式的灵活运用。 关键词：监察制度；演变；特点；启示 作者简介：刘永昌，中南财经政法大学行政管理专业研究生。 中图分类号：Ｄ９２９文献标识码：Ａ文章编号：１００８—９１８７一（２０１０）０１—００５５－０３ 我国作为拥有五千年悠久历史的文明古国，文化源远流 颁布了第一部专门性的监察法规一监御史九条，随后颁布了“刺 长。封建统治阶级在长期的统治过程中，形成了较为完善的政 史六条”，为行政监察提供了法律保障。秦汉时期属于封建行政 治制度，其中的行政管理体制也日趋完善。而作为其重要组成 监察制度的形成阶段，这个时期增设了监察官员，制定了监察法 部分的行政监察制度在几千年的历史长河中也得到了不断的 规，加强了监察的中央集权，初步建立了比较完备的我国古代行 发展与完善，形成了一套较为完备的官吏监察体系，职能齐全、 政监察体系，对后世各个朝代的影响都很大。 机构独立，体制完善，对社会的稳定、国家的统一和经济文化的 （三）魏晋南北朝至隋唐时期的完善阶段 发展起了积极的促进作用。但监察制度在不同朝代由于受到 魏晋南北朝时期，封建政权长期处于分裂割据状态，其行 各种因素的影响和制约，其发展、演变过程呈现出明显的阶段 政监察制度在混乱中有所建树，衰退中有所发展。这一时期， 性特征。 御史台作为独立部门仍是最高监察机构，在御史台下设台院、 一、我国古代行政监察制度的历史发展阶段 殿院和察院，内部分工更明确，职责更清晰；建立了谏官组织，完 按照中国古代监察制度产生、发展和演变的基本脉络，大 善了谏官制度，初步形成了以御史台为主，台谏并立的格局。 致可分为以下几个阶段： 隋唐时期作为独立完整的监察机构的御史台统率三院的 （一）先秦时期的萌芽阶段 监察体系得到的发展，同时进一步完备始于隋朝的朝集制，完 我国古代行政监察制度萌芽于春秋战国时期。如《周礼》 善对地方官员的经常性监察与临时性巡查相结合的动态行政 中记载，夏至春秋战国时代出现了以史官或行政执法官兼领检 监察机制。这一时期的行政监察法规更加健全，主要有《监察 察权，成为具有监察职能的兼职监察官 。《周礼》中还正式出现 六条》、《巡察六条》、《风俗廉查四十八条》等一系列，对官员的监 了“御史”官称，其职责就含有监察之意。在周代还有“府、胥、 察考核更加具体。唐玄宗开元年间编纂的我国封建社会第一 徒”等职务在内的史官系列。先秦时期虽然没有建立独立的监 部行政法典《大唐六典》对监察制度的很多方面也作了具体的 察机构和设置专职的监察官员，但在国家管理事务中已有监察 规定，使当时的封建监察制度更加法制化、规范化。因此，隋唐 因素，监察作为～种制度已初具萌芽，是中国监察制度的准备 时期是我国封建行政监察制度的完备阶段，为后世确定了封建 时期。 行政监察制度的基本模型，对此后的行政监察制度产生了深远 （二）秦汉时期的形成阶段 的影响。 秦灭六国，统一天下后，形成了以皇权为中心、层级节制的 （四）宋辽金元至明清时期的成熟阶段 官僚体制为基础的封建专制主义的中央集权制度，同时创建了从 宋朝时期，封建中央集权向高度皇权转折。随着专制皇权 中央到地方的专门监督百官的监察制度。从秦汉朝开始，建立了 的不断强化，封建统治者更加重视对中央和地方官员的监察， 专门的监察机构—御史台。御史大夫为御史台长官，职权重大， 集历代监察制度大成，使封建监察制度更加系统化。如宋朝的 地位仅次于丞相，其监察对象除皇帝外几乎包括了所有官员。在 监察御史由皇帝亲自任命，又由尚书省监督监察机关，形成了 御史大夫下还有御史丞、御史中丞、侍御史等监察官员，形成了一 台省之间相互监督、相互制约的格局。在地方路设走马承受， 个较为完整的监察胡构体系。汉朝在中央增设了丞相司直、司隶 州设通判，设提点刑狱监司狱讼，设转运使监督考课，直接由皇 校尉和谏大夫为专职监察官员，在地方上设立了十三州刺史，并 帝控制，加强中央集权。至元代，最高监察机关御史台、最高行 中盐四川省委省级机关党校学报 Ｉ圈 法 治 论ｊ衡 政机关中书省和最高军事机关枢密院地位并重、三权分立，使 对皇帝负责，有力地保障了监察机构独立地行使监察权。 （三）监察官员位卑权重、以小制大 元代的监察机构的设置更加完备，职能更加清晰，一定程度上 达到了机构的设置和职能的行使两者间的统～协调，有效地减 在我国封建政治制度中，监察官员的角色十分微妙。自隋 朝设立御史职务开始，历朝历代监察御史的地位都比较低下。 比如作为高级监察官员的御史大夫，隋朝时为从三品，唐朝时 少了行政监察工作中的混乱，使其更加规范有序地维护中央集 权的统治。在地方上设二十二道监察区，由行御史台统辖，从 而使中央与地方的监察机构得以整合统一。此外，元朝还制定 了《宪台格例》等一系列监察法规，进一步完善了封建监察法律。 明朝时，极端的君主个人专制得到发展，也促使监察制度 得以最大限度的发展。明朝初年，废丞相，设六部，把御史台三 为正三品，宋朝时为从二品，元朝和明朝时为正二品。虽然监 察官员品级较低，但其监察权限却非常之大，上至公卿宰相、下 至普通官吏的违法失职均可弹劾。 封建统治者对监察官员的设置可谓用心良苦。因为封建 院合并为都察院，还设立了独立于都察院之外的六科给事中， 两大系统分工明确，相互监督。加强对地方的监察，设各省提 开０按察司、各道监察御史和总督巡抚三种官职强化对地方官员 的监察，这三种监察方式相互交叉，形成新的地方监察体系。 此外，明朝还设厂卫等特务机构，秘密监察各级官员。 清朝在继承明朝监察制度的基础上，对监察制度进行一定 创新，使监察制度更加严密完善。清朝的监察机关仍为都察 院，取消了六科的独立地位，将六科并入都察院，形成了比较完 善的“台省合一”、“科道合一”的监察体系，使皇权更加集中。在 地方设右都御史为地方最高监察官员，设提刑按察使司为省级 监察机关，设十五道监察地方官员具体事务。至此，我国古代 行政监察系统组织结构高度统一，职责功能高度合理。 二、我国古代监察制度的特点 概括来说，我国古代监察制度的特点大致有以下几个方 面 （一）监察权力与封建皇权紧密相连 在我国古代封建社会里，一切权力皆来源于皇权，从属于皇 权。封建监察制度是一种自上而下的单向性监察，设立的目的是 维护和巩固封建皇权专制，是维护封建统治阶级的统治的工具。 监察机构作为皇帝监控中央和地方官员、抑制相权等官僚权力的 工具，只对皇帝负责。监察权是依附于皇权的，只不过是皇权的 延伸。历朝历代监察组织机构的设置、监察官员职责功能的变 化，都是以加强皇权为原则 以强化中央集权为目的的。中央集 权的加强，封建皇权的膨胀，监察机关的监察权力也随之增强。 我国封建社会政治的总体趋势就是皇权不断加强、相权不断削 弱，监察枷构正是适应这—趋势而不断被强化。 （二）监察机构和权力运用的独立性 虽然古代监剩Ｉ叉依附于皇权，但监察机构的设置与监察权 力的运用具有相对的独立性。从组织机构方面看，在古代监察 制度漫长的发展过程中，始终实行的是自上而下的垂直领导模 式，中央和地方监察机关和官员直接对皇帝负责。自两汉以 后，监察机构基本从行政体系中独立出来，从中央到地方都有 专门的监察机构和官员，形成了独立的监察体系，直接对皇帝 负责，不再受其他行政部门的制约。如东汉时期设御史台为专 门的监察机构 唐朝时御史台成为直接对皇帝负责的独立监察 机构；元代时御史台成为与行政机关中书省和军事机关枢密院 平行的机构：明朝时御史台地位与中书省、大都督府并列，且形 成了包括都察院、六科给事中和十三道监察御史互不隶属、分 工合作的多元监察网络。从监察权力的运行方面看，监察官员 在进行监察职能时，不受其他任何官员的制约影响，而是直接 围２ｏ１ｏ年第１期 官场中拉帮结派，朋党相争，存在着牢固的权力关系网，迫使为 官者为了生存和提升必须攀附权贵、排斥异己，从而严重影响 了监察效能的有效发挥。基于这种考虑，封建统治者才采取了 以卑察贵、以小监大的模式。监察官员品级低下，就不易干涉 中央和地方的行政事务，也与其他官员少了利益往来，较易受 皇帝的直接控制，从而更好地发挥其监察职能。这种做法正象 顾炎武所说：“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，比大小相制内外 相谁之意也。” （四）监察活动越来越法制化 我国历朝历代统治者重视用法律对监察活动进行规范，监 察活动在其发展过程中越来越法制化。如汉朝时的《刺史六 条》、隋朝的《监察六条》、唐朝的《巡察六条》《风俗廉察四十八 法》、宋朝时的《监司互监法》、元代的《宪台格例》、明朝的《宪纲 条例》和清朝的《钦定台规》。这些法规的制定，对于监察机构的 设置、监察官员选任考评及其职权范围的设定，做了比较详细 的规定，从而有利于监察工作有序有效地进行。 （五）行政监察方式动态化 我国古代监察机制是经常性监察和临时性巡察相结合，除 在中央设御史台进行经常性的监察外，还有就是中央不定期、 临时性差派监察官员到地方进行巡视。如汉武帝时将全国划 分为十三部，每部设有刺史专门负责本部的监察事务。刺史每 年八月起巡视所部郡国，巡察时“乘传周行” ，年底回京奏报。 这种做法可以割裂监察官员与地方官员之间的利害关系，防止 他们相互串通，从而保证行政监察的有效性。 （六）重视监察官员的选任 我国历朝历代的统治者都非常重视监察官员的选拔和任 用。在选任方式上，监察官员一般是由皇帝直接任免，或由御 史台推荐，不受吏部等其他部门的制约。要求监察官员既要有 刚正不阿和公正廉明的人品，又要有丰富的为官经历。比如宋 朝曾明确规定，选任的御史必须担任过两任县令。 （七）监察官员之间相互监督 我国古代统治者用监察官员监察各级官吏的同时，又使监 察官员之间进行相互监督和制约，使监察职权交叉进行。即监 察官员在行使监察职权时，也受其上级、同事和其他机构的监 督，形成多重监督，保证了监察权力的公正进行。如明朝时期， 御史和六科给事中可以相互纠举，都察院内部都御史与监察御 史也可以相互监督制约。 三、我国古代监察制度对我们的启示 我国古代行政监察制度是封建官僚政治制度的重要组成 部分，它在整饬吏治和巩固统治阶级专制统治、维护社会稳定 方面发挥了重要作用。虽然它是以维护中央集权和封建专制 为目标而设立，与我们社会主义的监察制度有着本质的区别， 但是从历史的角度去研究和分析我国古代监察制度的发展演 进，总结其历史经验教训，可为后世积累了丰富的文化遗产和 可资借鉴的宝贵经验，对我们今天进一步健全、完善社会主义 制度也是大有裨益的。 （一）保证监察机构的独立性 从我国古代行政监察制度的发展演进过程可以看出，历朝 历代的监察制度都采取了独立、垂直的管理体制，使监察机构 具有一定的独立性和权威性，得以摆脱其他ｉｌ￣ｉｑ的制约，并且 各监察机构官员之间可以相互监察，从而保证了古代监察活动 的有序高效地进行。 我国现阶段实行的是以“块”为主的双重领导体制。在中 央设由国务院直接领导的国家监察部；地方各级监察机关同时 受上级监察机关和所在地政府的领导。在这种监察体制下，上 级监察机关无法对下级监察机关实行真正的实质性的领导，在 人财物等方面的具体权力也受一定的制约；监察机关实际上是 隶属于政府系统的～个子系统，没有独立的地位，在行使监察 职权时容易受到其他ｉｌ￣ｆｑ其他权力的制约，严重影响了行政监 察职能的有效发挥。没有独立性就影响其权威性，不利于监察 工作的顺利实施。比如监察机关地位由于没有独立性而对一 般不法行为和属于行政自由裁量权范围的行为缺乏有力监察。 因此，为了加强监察力度，提高监察效能，使监察活动有序 有效地进行，建议我国监察机关增强独立胜和权威性，实行垂直 领导，国务院监察机关主管全国监察工作，省级以下实行垂直领 导。下级监察机关对上级监察机关和各级政府报告工作。 （二）健全监察法律法规 我国封建统治者非常重视利用监察法律法规来规范监察 活动，使监察活动的很多方面都进行规定，使古代行政监察工 作可以有序地开展。我国虽已相继出台了《中华人民共和国行 政监察法》、《监察机关审理政纪案件的暂行办法》、《中华人民共 和国行政监察法实施条例》等多部相关法律法规，但是规定的 较为原则，具体操作性不强，应尽快推出一系列的配套法律法 规、规章制度、实施｛．ＩＩＩＩＩ等作为其必要补充，对监察官员的选拔 任用、监察机关的职责权能、监察活动的程序纪律等方面都做 出具体详细的规定，使行政监察工作有法可依、有法必依、违法 必究、执法必严，切实保证行政监察职能的充分发挥。 （三）完善对监察活动的监督 在我国古代监察制度中规定，监察官员之间相互监督，同 时也受其他ｌｌｆｑ其他官员的监督，从而有效地保证了监察官员 合理利用监察权力。马克思说过，绝对的权力产生绝对的腐 败，没有有效监督必然产生腐败。对监察活动进行监督可以保 证监察权力合法、合理地行使，防止有些不法官员滥用监察权 力损害人民群众的利益。我国现行的行政监察制度也应推进 相互监督，形成全国各级行政监察机关之间相互监督的工作局 面，同时实行政务公开，接受政府、人大、政协以及广大人民群众 法 的监督，强化监察官员自尊、自重、自警以及监察系统的自我约 束与自我控制的机能，更好地利用监察权力维护社会正义，保 护人民权益。 ｛四）严格选任监察官员 监察工作的有效行使离不开高素质高水平的监察官员队 伍。在我国古代监察制度逐步发展的过程中，对监察官员的选任 都有一套完备并且严格的制度。历代对监察官员都有严格的要 求，既要有刚正不阿、公正廉明的品德又要有丰富的经验。我国 现有的监察人员整体素质参差不齐，很难有效地开展监察工作。 而我国是人民民主专政的社会主义国家，全心全意为人民眼务是 行政工作的宗旨，因此建设一支高素质的现代化监察官员队伍很 有必要。我们要进～步完善监察官员的选任、考核、提升、回避交 流制度，提高监察官员的职 色 ，规范监察官员的选任程序，强 化对监察官员的培训，加强对监察官员的有效考核，推行有进有 退的任职机制，提高监察人员的整体素质。 （五）多种监察方式的灵活运用 在我国古代的监察制度中经常 ｌ＇ＩｔｌＩ察和临时性巡察相结 合，有效防止了监察官员与地方官员的相互勾结，保证了监察 工作的的有效性。我国现代的监察方式也应该多样化，常设监 察机关与临时监察机关相结合，一般性监察机关与专门性监察 机关相结合，特别是要重视发挥临时性监察和专门性监察的有 效运用。 四、结束语 纵观我国古代行政监察制度的发展全过程可见，古代监察 制度是我国封建政治制度的产物及其重要的组成部分之一，它 以强化皇权、维护封建专制为目标，是封建统治者加强中央集 权、维护其统治秩序的一种工具，但它在惩治腐败、澄清吏治方 面发挥了非常重要的作用，一定程度上促进了国家的统一、社 会的稳定和政治经济文化的发展。同时，在漫长的发展演进过 程中，我国古代监察制度在监察机构的设置、监察官员的选任、 监察职权的规定、监察方式的运用等方面积累了许多宝贵的经 验教训，对我国建立科学合理、完善有效的现代行政监察体系 具有极其重要的参考价值和借鉴意义。因此，我们应从历史的 角度，分析研究古代监察制度，取其精华、去其糟粕，使其更好地 为我们的社会主义现代化建设服务。 注释： （ 如《天官・序官》：“吏，十有二人。”郑注：“史，掌书者也。” 《天官・宰夫》：“史，掌官书以赞治。”郑注：“赞治，若今起文书草 也。”《春官．／Ｊ、吏》：“小史，掌邦国之志。”郑司农云：“志，谓记也。” （ （明末清初）顾炎武：《日知录》，第九卷 （ “乘传周行”的“传”指 家驿站的马车，“周行”意为到处 巡视。参见干敬民、干建华：《奉汉以来我国古代监察制度的几 个特点》，《山东师范大学学报》（社会科学版），１９９２年第６期 责任编辑：刘彦武 中共四川省委省级机关党校学报ｊ团