中国古代监察制度探析与启示

中国古代监察制度探析与启示

作者：张晋英

来源：《中国校外教育·综合(上旬)》2013年第03期

中国古代监察制度，是封建政治法律制度的重要组成部分，是以专制王权为中枢、儒家伦理为内在约束力和法家法制为外在强制力而建构的。其内容包括两大系统：一是御史监察系统；二是谏官言谏系统。封建王朝的监察制度在历史发展过程中，在弹劾纠举国家机关和官吏的违法失职、维护纲纪、整饬吏治等方面发挥了重要作用；对我国统一多民族国家的发展与巩固，政治法律体系的形成与完善产生过积极影响。作为中华民族的优秀文化遗产，古代监察制度蕴含着丰富的经验和智慧，值得我们研究与学习。对于当代政治体制改革、纪检监察制度建设具有启示作用和借鉴意义。本文拟从中国古代监察制度的历史演变入手，来探析这一制度的优点并加以参酌，同时对新时期监察制度的进一步发展与完善提出了自己的观点与见解。 监察制度 历史演变 优点 启示 一、中国古代监察制度的历史演变

夏、商、周三代是中国古代监察制度的萌芽时期。在分封制下，国王与被分封的诸侯国形成中央和地方两种特质迥异的统治机构。诸侯国是相对独立的政治实体，国王不能直接在诸侯国的机构中设置监察官员。但是，夏商周三代的国家事务中已有监察的因素或监察的活动。如以天子巡行的方式监察诸侯国，或由国王派遣使臣巡察诸侯国等，其监察形式分为自上而下的监察和以谏官形式出现的自下而上的监督。春秋战国时期的御史已兼有监察的使命，但这个时期尚未产生专职的监察机构，作为一种严格意义上的监察制度还没有确立。

秦汉时期是中国监察制度的形成阶段。秦统一后创建御史大夫府为中央监察机构，御史府设有御史中丞、侍御史等监察官吏以纠察百官；在地方设置监郡御史。这些机构的设立，标志着秦朝监察制度的建立。汉承秦制，在中央设御史府的同时，增设丞相司直和司隶校尉为中央监察官；在地方设立十三部剌史，监察地方二千石长吏，并制定了第一个专门性的地方监察法规，给事中与谏议大夫等言官也已问世。

魏晋南北朝时期是中国监察制度的发展阶段。中央监察机构承袭汉朝御史台，又完全脱离少府，直接受命于皇帝，成为独立的监察机构。同时调整了监察系统，建立了谏官组织，初步形成了以御史台为主，台谏并立的格局，这为后世的隋唐统治者所沿用。这样就扩大了监察机构的职权，进一步提高了监察官员的权威。谏官系统开始规范化、系统化，南朝建立了专门负责规谏的集-书省。

隋唐时期是中国监察制度的成熟阶段。御史台是隋唐时期最高监察机构，统辖全国监察工作。唐玄宗开元年间，在御史台下设三院：台院、殿院、察院，分工明确，互相配合，构成十分严密的御史监察系统。地方监察机构设司隶台、谒者台、巡院和巡按。唐太宗时全国分为十

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道（后增至十五道）监察区，形成比较严密的监察网。谏官组织分隶中书、门下两省，台谏并立局面进一步发展。宋朝设立谏院，台谏职权开始混杂，趋向合一；地方监察设监司和通判，直隶于皇帝。至元朝，取消谏院，台谏合一。地方设行御史台，统辖二十二道监察区，每道设肃政廉访使（提刑按察司），从而使中央与地方在监察机构上浑然一体。元朝还制定了一整套的监察法规，但是元朝没有专职的封驳机构与官员，这也是金元时期监察制度的显著特点。 明清时期，我国古代监察系统达到了高度统一和严密。明代改御史台为都察院，又罢谏院，设六科给事中，成为六部的独立监察机构，科道并立。地方设十三道巡按御史和各省提刑按察司；同时设督抚，形成地方三重临察网络。至清朝，将六科给事中归属都察院，科道合一。都察院是全国最高的监察机关，地方监察沿用明制。清朝还以皇帝的名义制定了我国古代最完整的一部监察法典《钦定台规》。这时期，中国封建监察制度已发展到了历史的顶峰。 二、中国古代监察制度的优点

第一，具有政治上的稳定性和权威性。监察机构的设置，进一步完善了中国封建王朝的政治体制，稳定了封建统治秩序，亦折射出历代封建统治集团共同的阶级属性和利益。虽然随着历史的发展，尤其是各王朝建立的背景不同，这一制度所体现的监察机制、运作方式等虽然有所变化。但历代监察机构的设置模式基本一致，具有承袭关系。如机构名称、官名和品位大同小异，皇帝握有最高监察权。整个监察过程，从纠参到议复，从核实到复劾都必须请旨进行，最后由皇帝裁决。在传统的中国政治中，要有效地行使政治权力，执法者就必须具有一定的政治地位或拥有较高的政治权力。为了保证监察工作的有效性，中央赋予监察官员位高权重的监察地位，这是中国古代监察制度的一个显著特点。这样就使监察官处于极为有利的位置，使监察运作可以不必依附于行政，有效发挥了监察职能。

第二，具有相对独立性，注重监察效率。中国古代监察机构实行独立建制，不附属于其他部门或机构，并与其他政府机构具有平行的地位。在职权上，御史不理庶政，专督各级官吏，不受行政管辖，只对皇帝负责，独立行使监察权，实行自上而下的垂直监察。但这种独立性，是基于皇帝控制之下的一定范围的独立，是一种相对的独立。自魏晋御史台脱离少府后，中央监察主体机构与行政机关分离，组成独立的监察机关。地方监察机构和监察机关一般也不隶属于地方衙门。这种监察体制有利于监察机构独立行使监察权，有利于防止地方势力的干扰，排除同级或上级行政长官的介入，从而提高了监察效率。

第三，重视官吏选任，凭实绩黜陟。历代统治者对检察官员的选任通常都有较高标准，即要求监察官有刚正不阿的品质、较高的文化素质、丰富的为官经验和优异的治绩。根据实绩对监察官进行严格考核，并采取一些定量化的方法。这样就可促使监察官尽职尽责、积极上进，减少察与不察一个样的虚监现象。在监察活动中实行奖优罚劣，目的是激励官吏奉公守法，忠于职守；抑制官员的违法腐败行为，以达到弘扬正气、促进政治清明的目的。到了隋唐，监察职能越来越明确化和法制化。南北朝大使出巡时，皇帝要求：“旌贤举善，问所疾苦其有狱讼亏滥，政刑乖愆，伤化扰治，未允民听者，皆当具以事问”。魏宣武帝要求巡察大使必须：“褒赏贤者，纪罚淫匿”，分清贤愚善恶。隋朝开皇三年（583年），派监察官巡省风俗，任务是

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“如有文武才用，未为时知，宜以礼发谴，朕将铨擢，其有志节高妙，越等超伦，亦仰使人就加旌异，令一行一善奖劝於人”。明朝统治者要求：御史如果做到“使奸邪屏迹，善人汇进，则御史之职尽矣”，否则为失职。

第四，强化监督职能，提高制约效能。在国家管理中，历朝多以监察法规的形式，来体现监察机关对监察官吏的监督职能，以利于提高监察效能，加强君主对群臣的控制。具体表现为：以谏官对封驳权的行使来防止违失，考察他们是否尽职尽责，防止人浮于事、效率低下，并通过严密监督来控制百官，以此维护专制皇权统治。贞观元年（627年），唐太宗对黄门侍郎王珪说：“中书所出诏赦，颇有意见不同，或兼错失而相正以否，元置中书、门下，本拟相防过误。”《宋史·职官制》卷161规定：宋朝行使封驳权的机关是门下后省，由给事中“掌读中外出纳，及判后省该事”，“若政令有失当，除授非其人，则论奏而驳正之，凡章奏日录目以，考其稽违而纠治之”。风闻奏事是古代监察制度又一显著特点，它既是对被控告官吏进行弹劾的一项制度，也是一种监察方式。这种弹劾方式不必提写告事人姓名，为告示人保密，对告发者起到了保护作用。魏宣武帝元恪时，御史中尉王显，曾以“风闻前洛州刺史阴平子石荣、积射将军抱老寿恣荡非轨”为由，上奏弹劾二人，至二人“免官付廷尉理罪，鸿胪削爵”。 第五，监察法规完备，职责分明。监察功能不仅应有组织上的保证，而且还应有法律保障。法家代表人物韩非曾有句千古名言：“明主治吏不治民”。而治吏就得立法，有法可循，才能保证监察权实施的持久性与长期性。监察法规的制定，以法律形式保障了监察活动的顺利实施，为监察官行使职权提供了直接的法律依据，使得古代的监察制度形成了“以条问事，依法监察”的传统。汉朝开创“六条问事”察视地方之制度，可为有典可循的典范；宋代制订了《御史台仪制》《御史台令》《御史弹奏格》等法规；元、明、清三代也相继颁布了专门的监察法，如元代的《设立宪台格例》、明代的《定纲》、清代的《钦定台规》等。因此，明确监察官的职责为各朝代所重视，对于澄清吏治起到了积极作用。 三、中国古代监察制度对当代监察工作的启示 （一）改革体制，树立权威

目前我国监察机关实行双重领导体制，各级监察机关同时受制于上级监察部门和同级政府，这就在客观上形成了监督主体受制于监督客体的局面，监督权与被监督权之间失衡。尤其是监察机关的人、财、物均受制于当地政府，更在事实上弱化了上级监察部门的指导作用。要改变这种状况，就必须给予监察机关以履行其职能所必需的独立性和权威性，使其能够不受牵制地履行监察职能。在体制上，可以考虑地方监察机关变双重领导体制为垂直领导体制，地方监察机关同地方政府机构平行设置，其成员互不兼任；前者直接向人大和上级监察部门负责，并由上一级权力机关进行严格的责任考核，使地方监察机关真正成为上级监察机关的派出机关。这样，地方监察机关拥有了具体的、实在的和相对独立的权利，既易于摆脱横向干扰，形成依法监督的制度基础，又容易制约监察者，促其依法监察、秉公执法。 （二）完善制度，健全法规

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邓小平说：“修改补充法律。成熟一条修改补充一条，不要等待„成套设备‟”。法治社会要求一切国家权力都要依照既定的法律来行使，党的十五大确定了“依法治国”的方略，国家的民主政治建设进入了一个崭新的阶段；中共十八大报告中进一步提出关于“全面推进依法治国”“在改善民生和创新管理中加强社会建设”等。监察权作为国家的一项重要政治权力，同样要依法行使，前提是要“有法可依”。为使监察职能得到充分实现，必须完善现行监察法规，健全监察法规体系。社会在发展，时代在变化，新事物、新情况、新问题不断出现，增删监察法规尤其必要。制定相关配套法律法规，是进一步完善监察机制、规范监察行为、实现监察职能的重要保证，对于当前促进清政廉政建设具有不可低估的作用。 （三）重视人才，能升能降

毛泽东说：“政治路线确定以后，干部就是决定力量”。一个国家如果没有优秀的人才，再好的制度也无法发挥其作用。在检察官的选任方面，除了借鉴古代监察官选任的条件外，还要学习新民主主义时期中国共产党的监察制度，要求被选任的监察官具有坚定的社会主义立场和为人民服务的思想，现阶段还应当具备与时俱进、高瞻远瞩的政治头脑。在考核、升降方面，要严格以其实绩为根据，采取定性和定量相结合，定期考核和不定期考核相结合的方式，全面、充分地掌握监察人员的实绩。当前，监察队伍建设势在必行，监察人员素质有待于进一步提高，其要素包括；政治思想素质，业务能力素质，职业道德素质等。 （四）民主公开，群众监督

人民当家作主是社会主义政治制度和司法制度的本质要求。人民群众是监督的主体，是监察制度开展的根本保障。任何监督机制，如果失去群众基础，失去民主性和群众性，就不可能是有效的监督机制。借鉴古代监察官可以风闻奏事的特点，充分发挥人民群众的积极性，广开言路，积极收集各种意见和建议。为此，各级监察主管应发挥主导作用，把人民群众的积极性充分调动起来，使专门监察和群众监督相结合，这是监察机关的性质决定的。实现监察工作民主化、公开化。建立方便、快捷、形式多样的举报制度和来信来访制度，充分保证人民的民主权利。建立各级党政和人民群众经常保持联系的信息反馈制度，建立人民群众对反腐败问题的座谈会制度，建立人民群众对日常问题公开咨询和答复的质询制度等。 （五）建立监察人员保障制度

我国目前尚未出台对监察人员保障方面的法律。国家应该制定相关法律，使监察人员行使职权时得到法律的保护。不然会使一些秉公办事、刚直不阿的监察人员在处理案件时力不从心、阻力重重，甚至受到打击报复。所以国家要建立防止监察对象打击报复和及时反馈信息的公文处理制度。在人民享有民主权利的同时，给监察机关和监察人员充分的自主权，使他们能够独立地行使监察权，依法保障监察人员的工作安全和人身安全，不至于受到其他权力不合理的干涉，确保监察人员能以饱满的政治热情和坚定的执法信念积极地投入到监察工作中来。

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由上述可以总结出，我国监察制度在历史演进过程中，呈现出渐进性与曲折性，每一朝代监察体制的更新与递嬗，都昭示着监察制度的日臻完备与成熟。在历史的沉淀中，凸现了很多的优点，积累了丰富的经验，这些都成为后代取之不竭的养料和财富。从中我们亦获得些许启示，这对我国当前党风廉政建设、监察制度改革大有裨益。 参考文献：

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