国外非营利组织与公益事业

国外非营利组织与公益事业

非营利组织是中国事业单位改革的一种主要模式。但非营利组织在中国是一个外来词语，它有着深厚的西方制度文化的背景，在进入借鉴的时候，不能不深入思考：非营利组织是具有什么特性的组织形式？它在社会结构中扮演什么样的角色？与中国事业单位的核心区别是什么？它存在着什么样的制度和文化内涵？非营利组织管理的法律制度框架是什么？下文从西方公益事业和非营利组织的历史出发，回顾现代西方非营利事业的发展和非营利组织在社会结构中的地位与作用，分析非营利组织的制度特征及其管理的法律制度框架，从而为中国事业单位体制改革，非营利组织的发展提供借鉴意义。一．西方非营利组织的历史渊源非营利组织作为一种主要的社会力量，在世界范围内的兴起主要是在20世纪最后二十年里。但是作为社会组织的基本形式之一，其存在历史至少和近代资本主义一样悠久。在近代资本主义产生以前，基督教组织在救济穷人、帮助病者、关照老人儿童等公益事业中扮演着重要的角色，至中世纪时期，基于基督教会发展起来的慈善事业已经影响广泛。 文艺复兴与宗教改革以后，许多慈善机构脱离了教会的管理和控制，转入世俗社会，同时脱离教会支持的慈善机构不得不重新考虑资金运作机制，私人慈善逐渐发展。17世纪后叶到18世纪，随着资本主义的产生和发展，个人自由的经济空间和社会自治的要求不断增长，作为“国家”政治秩序之外的公民自组织的经济、社会生活秩序逐渐显现。这些独立于宗教、国家秩序的公民志愿组织即今天非营利组织的雏形。早期出现的非营利组织带有两种倾向，第一是与权利斗争相关，随着16、17世纪圈地运动的扩展，资产阶级和自由产业工人队伍逐渐形成，资产阶级新贵族寻求独立自主的经济自由和个人自主空间，要求结盟，反对专制统治；失去土地的农民和产业工人，收到剥削压迫，也频频掀起社会运动，并逐渐建立起各种自发的组织。这些与政治权益相关的非营利组织雏形也是资本主义的个人权利、自由、民主、自治等价值取向的反映。另一种倾向是慈善和民间公益的发展。英国在1601年就颁布了《慈善法》和《济贫法》，鼓励开展慈善救济等社会公益活动的非营利组织的发展，美国在独立战争前便有非营利组织的传统，如哈佛大学、新泽

西大学等着名大学均创设于17世纪。可以认为，早期非营利组织的出现，是国家主导的社会秩序衰落，资产阶级寻求独立自主的经济自由和公民自治空间，向国家分权的产物。其产生首先是17世纪英国的资产阶级革命，实践了民主、共和的理念；第二是18世纪60年代开始于英国的产业革命，使得资本主义作为一种基本的生产方式和社会经济制度逐渐走向成熟，营造了非营利组织产生的经济基础和制度土壤；另外，在理念渊源上，基督教超越世俗国家而构成的双重中心的权力结构很早就在西方社会里种下了权力分立、有限国家的理念，宗教慈善也是西方慈善精神与公益传统的基础。这一时期出现的非营利组织的核心意涵是“社会”与“国家”的分离，而并不是营利与非营利的区分。这集中体现在1812年黑格尔《法哲学》一书中，黑格尔首次明确概况出 “公民社会”是与“国家”领域相对独立的存在，包括市场经济、自愿团体和独立的司法体系。随着19世纪末资本主义发展进入“垄断资本主义”时期，财富的集中导致贫富分化也在加剧，一方面，推动社会变革的工人组织不断出现； 另一方面，出于对贫困者的关怀，或者垄断资本家为缓解社会矛盾，各种致力于慈善事业的基金会以及其他非营利组织纷纷建立； 同时，在科技发展背景下，一批致力于社会公益事业的非营利组织也出现在科学、教育、卫生等领域。 二战以后，人们对战争的抵触和对人类的关怀意识增强，涌现出大量的权力保护组织和和平维护组织，如人权组织、妇女组织、产业工人组织、农民组织、儿童保护组织等，以及各种反战组织，它们在各国的社会重建和社会变革中发挥了积极作用；在战后经济恢复和社会重组的过程中，一批致力于慈善救助、环境问题等公益事业的非营利组织也应运而生。 20世纪70－80年代以来非营利组织的发展进入繁盛时期。非营利组织在西方的发展具有悠久的历史，但是作为一个部门的出现只是20世纪后叶的事情。它与福利国家、公共管理的危机，政府改革，治理理念等相关联，是对“政府失灵”、“市场失灵”的反应。具体言，现代非营利组织的兴起背景具有以下特点：首先，西方各国已经经历了漫长的资本主义历程，经济生活得到较大发展，市场发育成熟，企业作为一种以利润为导向的积累财富的机制从其他社会组织形态中分离出来，与政府体系分别构成两个相对独立的部门。换言之，在黑格尔时代“国家”与“社会”分离的基础上，“社会”领域中的经济生产部门――

企业部门又已经特化分立出来，从而形成政府――市场――社会的三分模式。这种三元社会结构是现代“公民社会”的内涵和非营利部门产生的基本构架。第二，在上述三元模式中，公民社会领域在20世纪70－80年代以来得到更多的重视。大危机及二战以后兴起的福利国家越来越显露出危机，依靠政府来满足公共需求的计划受到了置疑；现代企业的发展对自由市场机制也造成了冲击，人们认识到政府在提供公共物品或市场在提供私人物品时也存在一定缺陷，这促成了另一种机制――非营利组织机制的发展。因而，现代非营利组织是对“政府失灵”和“市场失灵”的应对，但必须认识到，这两种“失灵”并没有离开有限政府和成熟市场体制的话语前提，换言之，非营利部门的兴起是对国家的统治霸权和市场的经济霸权的制衡，而与有限政府和自由市场的制度安排恰恰是相应和一致的。二. 非营利组织的特征及其在社会结构中的地位1．非营利组织的概念与特征“非营利组织”的用法在20世纪中期以后逐渐流行，各国在用词习惯以及对非营利组织范围的界定上有所差异，如联合国文件中通常使用“非政府组织” ，美国对非营利组织的管理体制基本依据税法，因而又称“免税组织”，英国则遵照传统使用“志愿组织”，其他常用的还有使用“慈善组织”，“公民社会组织”，“第三部门”等称谓，其意涵宽窄不一，但均是针对政府部门与企业部门之外的社会组织。中国官方通常采用“民间组织”一词。本文不对这些词汇作深入探讨和区分，除非特殊说明，否则统一以非营利组织来表示。国际社会中关于非营利组织的定义，较为流行的是美国约翰-霍普金斯大学非营利组织国际比较项目中提出的所谓五特征法，即将具有以下五个特征的组织界定为非营利组织：①组织性，②非政府性，③非营利性，④自治性，⑤志愿性。 在这五个特性中，非政府性和非营利性被公认为非营利组织的基本特征。下面围绕这两个特征对非营利组织性质做进一步阐述。非营利组织的非政府性，也可以理解为民间性，即它在制度上与国家相分离，这包含有两个方面的含义：一方面，对组织自身而言，非营利组织不隶属于政府，它是公民自发组建、独立于政府体系、有自身运作理念和运作机制的社会自组织系统，政府不应该直接介入非营利组织的管理和运作过程。另一方面，对组织发挥社会功能而言，非营利组织不具有政府的行政权力，也不能依靠行政手段发挥作用，它基于理念，通过志愿参与的机制，形成扎根于社区、权

力流动双向或多向的公民自我管理、自我调节的治理模式。过多依靠政府赋予的权力和行政指令运作，则失去了非营利组织的作用意义和核心优势，“二政府”甚至可能带来比政府直接运作更多的问题。非营利组织的非营利性，即它是不以营利为目的、不向经营者提供利润的。如何理解“不以营利为目的”，如何判断一个组织是否以营利为目的，是理解非营利组织的关键。其中需要强调五个方面的问题：第一，非营利组织不以营利为目的，是对组织的根本定性。所谓“非营利” ，是用以定义组织性质的词，指组织的最终目标不是财富积累或者实现利润。营利组织产生于市场中的利润发生点，市场机制之所以能够满足人们需求，在于一个完全竞争性的市场 可以通过价格对供求双方自发调节，达到有效的资源配置。但是，对于不可分割和非排他性的物品，如环境保护，则市场机制失效，不可能通过营利组织提供；对于教育、医疗、文化等外部效应较强的产品，在基本需求层次就不能完全靠市场机制来满足；出于效率追求之外的目的，如扶贫、扶助弱势群体等，更在于社会公平的考虑，也不能通过市场机制完成。这些领域需要政府或者非营利组织来实现，其中非营利组织是政府履行公共职能的补充，在某些方面并具有比政府更有利的优势。具体将在下文阐述。第二，衡量“不以营利为目的”的标准，最重要的有两点：不进行剩余的分配；不得以任何形式将组织的资产转变为私人财产。非营利组织可以开展一定形式的经营性业务，这些业务也可以产生一定的盈余，但是非营利组织的剩余不能作为利润在组织成员或其亲属间进行分配，而只能用于进一步开展的公益活动或组织的继续发展；当组织解散或者破产，剩余资产也不能像企业那样在成员之间分配，而只能转交给其他公共部门。这样做的依据在于非营利组织的资产来源于社会，在组织享受税收优惠的同时等于使用了纳税人的资金，这使其资产归属具有“公益产权” 的性质，非营利组织作为受托人来经营管理，不享有剩余索取权。第三，非营利性的有效实现，需要建立在国家――市场――社会的三元框架基础上。非营利组织和企业同样是市场经济体制中独立运作的主体，各自有自己的激励机制和运作规律。在许多领域，如教育、医疗、文化等，均存在着国立、营利组织与非营利性组织的并存，针对不同的需求、不同的社会背景，分别通过不同的机制满足。尽管各国的福利政策、非营利组织发达情况不一，但三种类型组织并存的模式是普遍

的，这说明一方面，由于需求差异很大，对某些准公共物品也可以通过市场机制调节，由营利性组织提供；另一方面，在基本健康保障、基础教育的提供等方面，国家具有不可推卸的责任，非营利组织提供的社会自治机制只能作为多元化的补充，并不意味国家责任的解除，政府主办公益事业仍然是一个途径，同时政府有义务对非营利组织提供的服务予以适当的资源支持，如政府购买。第四，保障非营利性的实现，还需要明确区分营利性与非营利组织，健全非营利组织的监督管理机制。对非营利组织的明确区分和税收优惠，才是对真正非营利性的保护。基于上述三元框架，在准公共物品提供领域存在营利性和非营利组织的并存，但它们建立在完全不同的运作模式之上。非营利组织是利用公益资源，以公益宗旨为目标的，因而一旦组织获得税收优惠资格，享受相应待遇，就应该严格接受按照非营利组织的运作管理模式对之的要求。在大多数西方国家，结社自由，建立一个非营利组织非常容易，但是要取得税收优惠资格，各个国家都有比较严格的审批和监督体制。第五，关于非营利组织的经营活动。非营利组织中往往也存在着一定的经营性活动，并且会产生一定的盈余。这种盈余必须满足非营利性的两个标准，即不进行成员分配、不转化为私人财产，但对经营活动的行为本身，各国的认识和规定不一。许多国家区分相关收入和不相关收入，例如博物馆内开设餐厅，补贴博物馆，由于其主要经营为参观者提供方便，与支持宗旨相关，故属于相关收入，可以享受税收优惠；而如果博物馆利用资产在其他地方开设宾馆，或者投资股票，则收入与博物馆活动没有直接关系，不属于相关收入，需要按规定纳税。这个界线有时是难以判定的，但是谨慎对待非常必要，因为许多领域存在营利性和非营利性组织的并存，而非营利组织是享受税收优惠的，所以处理不当会引起市场的混乱。有一些可以借鉴的做法例如价格限额，规定收入用于当年宗旨活动的百分比，加强财务公开和管理监督等。对于非营利组织自身而言，与企业的边界太模糊也会给自身带来问题，最关键的是利益相关者的质问和退出，所以从长远发展言，非营利组织自身也需要保持经营活动的适度。2．非营利组织在社会结构中定位上面已经阐述，非营利组织是在国家――市场――社会的三元模式中构建的。作为一种组织形式，非营利组织与政府组织、企业组织构成功能互补的关系；同时，现代非营利组织作为一种制度安排，它与有限政府、

市场机制的制度安排相适应。非营利的宗旨导向机制，与政府的行政官僚体制、企业利润导向的机制，相互补充，共同满足社会中多样不同的需求。非营利机制的特点是：一方面，与政府体系相比，它不按照自上而下的行政官僚体制运作，而是产生于社会基层，由各种不同关注、不同取向、不同动机的人群发起的组织构成，以多元、平等、竞争、志愿参与、相互独立的模式运作，从而更具有灵活性，强应变力，能够及时到达社会生活方方面面的细节，在提供某些公共物品时比政府更加低成本、高效率。另一方面，与企业组织相比，它具有强烈的宗旨/使命特性，为实现公益/互益的目标而存在。非营利部门的根本特质也决定了它在社会结构和公共治理中与政府部门和企业部门不同的角色和地位。有理论认为第三部门是提供公共物品的私营机构， 这句话事实上表达了非政府组织的两方面特性：它具有政府部门的提供公共物品的功能，同时又以类似私人部门的方式运行。所以非营利组织在治理结构中具有某些特殊的优势，突出表现在以下五个方面：1）非营利组织的倡导功能：非营利组织不能最终完成社会制度、法律和政策的建设，但是它们在制度、法律的制定过程中具有推动和政策建议的作用，非营利组织可以反应社会各方的信息以及代表广大民众的需求，有利于政策制定的合理性。2）非营利组织作为一种社会自治机制：非营利组织在维护市场秩序、提供社会服务满足社会需求等方面发挥的作用，与政府部门的机制不同，是通过自律、志愿服务等机制实现的，反应了一种社会自治机制。它们在履行这些功能时，具有较强的社会参与性，扎根于基层社区，进行广泛社会动员，自我行动，自我管理，自我约束，完成自己的事情。3）在政府与市场之间进行协调的中介功能：非营利组织具有中立性和中介性质，在政府与市场之间进行协调活动，这在经济活动领域体现最为突出，即行业协会的作用，在发达国家，行业协会一般都非常发达，行业的自律、竞争维护、行业管理等许多功能通过行业协会而不是政府直接进行。4）在社会服务方面的独特优势：很多非营利组织以社会弱势群体或边缘性社会群体为服务对象，恰能在政府无暇顾及的方面发挥作用，增进社会福利，促进社会公平。5）在公共部门自身建设中的作用：非营利机制通过增加透明性、社会公开度，发挥社会监督作用，有利于制约腐败的产生，增进公共利益；它们也在制度创新中扮演重要角色。当然，非营利组织在完成公共治理角色时也可

能产生一些问题。除了其行为具有局部性、难以完成需要达成社会一致的任务外，很关键的一点是由于这个部门的复杂性而带来的混乱，“非营利部门”或“第三部门”不象政府部门有严密的等级体系，也不象企业组织有明确的经济标准作为评价依据，它们的内涵不明确，边界模糊，没有一个公认的评估标准，因而在这个名词之下，良莠皆存，调动了社会的自身生命力，也隐藏着大量的社会问题。3．比较分析：非营利组织与中国的事业单位1949年以后，中国逐渐建立起以公有制和计划经济体制为特征的高度集权的政治体制，有的学者称之为“总体性社会” 。在这一制度中，国家对社会资源实行全面的控制和垄断，“单位”则成为各种社会组织的基本单元。“单位”的特征是运作模式上的同一性，生产单位和事业单位只是职能分工不同，运作机制上均是以计划为准绳，工厂企业也不享有剩余索取权。在这种体制中，公益事业的具体实现机制就是事业单位体制。事业单位是“总体性社会”或者“全能主义”国家的一元社会结构中的产物。中国改革开放以来，国家与社会的关系得以重塑，“政企分开”、“政事分开”、“政社分开”、“党政分开”等过程，均意味着国家权力边界从无限到有限的界定，个人的经济活动、话语表达、自我组织、自我管理等的空间逐渐被释放出来，国家――市场－－社会的三元格局正在形成之中。事业单位体制正发生在这一过程中，其中非营利组织是事业单位转型的一个重要方向，因此有必要对二者做一体制比较。表1归纳了二者的主要区别。表1 非营利组织与中国事业单位体制比较非营利组织 事业单位存在背景 有限政府－市场经济－公民社会的三元社会结构 全能政府、计划经济的一元社会结构组织性质 非政府、非营利、独立性、志愿性 政府管理的“单位”中的一种资金来源 多种渠道筹资 政府财政拨款演化为：全额、差额、自筹产权基础 公益产权 公有产权运作模式 基于宗旨 基于计划经营管理 完善的经营理念和一系列独立的管理模式 免费服务和完成政府福利监督机制 社会监督为首 行政监督政府角色 法律环境建设；政府采购等财政支持 直接经营管理者基于表1再说明几点：第一，非营利组织不是国家履行公共职能的工具，它是基于宗旨的激励在社会中自发产生的，实现公益或互益目的的独立、自治的组织，国家可以通过税收政策进行引导和通过购买服务提供资源支持，但不能以此作为履行行政指令的手段，也不能以社会自治为借口推卸自己

的公共责任。第二，非营利组织与企业同样是市场体制中独立运作的主体，二者及政府部门之间既有功能互补又有相互监督、权力均衡的作用，不仅是政府意志下的职能分工不同的“单位”。第三，非营利组织以公益产权为基础，是社会自我组织、自我管理、自我调节的机制，因而社会监督机制在其经营管理中也非常重要。第四，非营利组织不是一个免费服务的福利单位，它在西方的经验中已经形成一整套自己的运行规律和管理模式，有完善的经营理念、成熟的筹款模式、独立的组织机构框架和社会监督体系，需要良好的管理和运营，并应有独特的财会制度，同时还需要相应的税收政策和法律制度环境的支持。还需要强调的是，中国的非营利组织还基本不具有严格意义上西方非营利组织的特征，表现在组织对政府的依附性，部分履行政府职能的非自治性，名义上的非营利与实际的营利性等等。中国的非营利组织自身也在转型之中，事业单位向非营利组织的转型是一个系统工程。三．各国非营利组织与公益事业概况20世纪最后的20年，非营利组织在全球范围内得到了广泛发展，形成一场“全球结社革命”，被誉为20世纪最伟大的创新。 美国约翰-霍普金斯大学萨拉蒙教授主持在全球42个国家开展的国际非营利组织比较项目 ，对全球不同地区非营利组织的状况和作用作了较详尽的阐述和比较。结合该项目的成果，可以对国外非营利组织的概况作一总结：第一，无论从占国家支出还是吸纳就业而言，非营利组织都构成区域中的重要经济力量。各国非营利组织的规模，平均约占GDP的%，占非农就业人口的5%，占服务业就业人口的10%，相当于政府公共部门就业人口的27%。第二，非营利组织在各地区和国家的分布特点是，在多数发达国家规模较大。以就业为指标，西欧各国非营利组织最为发达，如荷兰、爱尔兰、比利时等均占到非农就业人口的10%以上，比英美等国还要高。而中欧、东欧各国则平均只有1％左右。第三，非营利组织活动领域的分布特点在各地区不同。仍然以就业为指标，2/3的非营利就业集中在三个传统福利领域：教育、卫生保健和社会服务。这一点在西欧更为突出，其他发达国家也是以这三个领域为主导，其中英国、爱尔兰、比利时等国以教育领域为首要，美国、日本、荷兰等国以卫生保健为首，法国、德国等以社会服务为首，澳大利亚、芬兰等则三个领域比较平衡。不过拉美国家则以教育一个领域为主导，而在中欧和东欧各国，以文化和娱乐组织占据主

导，在其他方面作用有限，显示了政府直接提供福利的传统。第四，非营利组织的收入来源，以经营收入和政府的支持为绝对主导。与人们想象的不同，慈善捐赠收入实际只能为非营利组织提供约1/10的收入来源，而会费与经营性收入，以及政府以各种方式提供的资金，构成非营利组织的主要收入来源。其中西欧国家政府支持更加重要，在爱尔兰、比利时、德国、以色列、芬兰、法国，政府提供的资源达到非营利组织总收入的60－80％，其他发达国家及拉美、中欧、东欧各国则以经营收入为主，尤其拉美各国经营收入高达70－85％。没有一个国家的非营利部门是靠慈善捐赠为主支持的，不过中欧和东欧的慈善捐赠比其他地区高出近一倍。另外，不同活动领域的非营利组织收入构成也是有差异的，其中以政府资助为主导的领域是卫生保健、教育和社会服务。总结上述情况，可以看出，在市场经济发达的地方，都存在着比较发达的非营利部门，它们在很大程度上通过自我组织、自我服务的机制，实现着教育、卫生保健和社会服务等方面的社会福利；不过政府并不是推卸掉了这方面的责任，而是通过税收优惠政策、提供赠款、项目、保险、带币券及其他各种第三方支付等方式提供财政支持，由非营利组织实现这些服务。具体看一些国家的非营利组织发展，有助于对非营利组织作用方式和角色的进一步理解。美国一直被认为是非营利活动的温床。美国的非营利组织活动有着悠久的历史，19世纪托克维尔在《论美国的民主》中便观察到美国社会的一个重要特点是各种志愿组织的活跃。根据美国税法501C3，美国的非营利组织包括宗教、慈善、教育、科学、公共安全实验、文学、促进业余体育竞争或防止虐待儿童或动物等七个方面，在这些方面的非营利性、非政治性组织才可以作为慈善组织，申请获得税收优惠。美国的非营利组织主要分布在社会和法律服务、公民权益、教育、医疗、文化艺术等方面，如有2/3的社会服务机构、一半左右的大学、一半以上的医院、70％的博物馆、艺术馆和几乎所有的交响乐团都是私立非营利机构；如果按总开支算，医疗组织占总数的一半以上，医疗与教育合计可以占到总开支的4/5。这些非营利服务机构的规模可以达到很大，而且往往做得比公立机构或营利性组织更加出色，如着名的哈佛大学、耶鲁大学、福特基金会、洛克菲勒基金会、费城交响乐团、美国企业研究所等，都是非营利组织。美国非营利组织活动的一大特点是大量的志愿参与，有调查显示有49%

的美国公众每年利用业余时间参加各种非营利的慈善活动，这与美国公众对政府的警惕和自治的传统是相关的。近年来，随着政府对民间组织的补助资源减少和营利组织的竞争，美国的非营利组织也显露出一些问题，如商业化倾向、滥用免税特权、管理人员的高薪、组织运行成本过高、善款管理不良、公益腐败、不平等竞争、涉足党派政治等，从而引发对非营利部门改进的探索。英国的个人责任主导的传统及由此形成的非营利部门与政府之间的关系非常值得关注。英国的志愿互助和民间慈善传统可以上溯到几个世纪以前，1601年《慈善法》和《救济法》代表了政府鼓励民间慈善的取向，非营利组织在过去的300多年里始终在福利和互助等领域扮演着主导角色，1930年代大危机以后政府才开始在教育、卫生、福利、保障等领域承担较重要的责任，1970年代末福利国家的危机又使得政府从许多具体事务中撤出。英国传统意义上的“志愿部门”不包括学校、俱乐部、行业协会等含义，比国际比较时所用的“非营利部门”的概念要窄。英国的“志愿部门”主要分布在社会服务和一些互助领域，不过如果将教育等方面纳入，英国非营利组织主要的分布领域是在教育研究、文化娱乐和社会服务。其中教育占到非营利总开支的40％以上，这是因为英国实际有着非常发达的“公学”――即私立中小学，和独立大学的传统。由于二战后英国创立了“全国卫生保健服务体系”，所以非营利组织在卫生保健方面作用甚微，只占部门总开支的％。近年来，英国非营利组织在资金来源上对政府资助的依赖增大，私人捐赠和志愿参与有下降的趋势，不过它们仍然有着强大的独立传统和独特的模式，尤其在非营利组织与政府的关系上，有着不同于美国商业主义倾向或欧洲合作主义的互补互促的传统，是值得借鉴与学习的。德国和法国的非营利组织代表了以强有力的政府支持为特征的非营利类型。事实上，在德国或法国，政府和市场之外的领域很少被看作一个独立的“部门”。法国大革命中断了历史上的慈善组织和互助协会等传统，政府控制公民结社，垄断社会福利，20世纪后期在政府补助福利事业情况下非营利组织有一定的发展，包括合作组织、信用社和合作银行、互助组织、社团等。 以承担政府下放职能为主导的自治或互助性的“社会经济”等成分与“政府”之间的关系，依赖、妥协和合作更大于独立、分权和对立。德国在18－19世纪，寻求改良的封建体制与新型资产阶级达成妥协，形成与政府政治合作

下的公民自治传统；19世纪末政府与天主教会的冲突中达成的“补助原则”――即从政府到社会最基本的个体，上一层在对下一层负有保护和辅助责任的同时，保持下一层的相对独立――成为德国政治体制的特色，体现在社会福利上即政府提供财政支持，承认社会福利责任，而由“非营利福利联合体”负责实施。因而德国的非营利组织大多活跃在“补助原则”应用的领域之下，特别是卫生保健和社会服务，依靠政府的资助为主要经济来源，呈现“准政府”的性质，而在发展、倡导等其他领域则非常有限。不过20世纪在寻求资本主义和社会主义之外的第三条道路中发展起来的“社群经济”，导致一批互助组织的活跃。不过，1990年代以后法、德的情况也在变化，东西德的统一和欧盟的一体化运动，使得国家的补贴原则开始动摇，非营利组织也正在走向市场，这些国家也在探求非营利方面的国家立法改革。

日本的国家与社会关系与中国有某些类似，也是强政府型的社会，非营利组织长期以来与政府控制有着较密切的关系。20世纪80年代末、90年代初以来日本非营利组织得到较大发展，但是与整个国家的经济发展水平相比，仍然是发达国家中非营利组织最不发达的国家之一。一方面，正规的非营利组织大多与政府有所牵连，缺少基层组织的支持，它们主要分布在卫生保健、教育和社会服务领域，加起来占到日本非营利组织总规模的80％以上，而其他领域非营利组织的发展远远低于其他发达国家。另一方面，在环境保护、城市社区及其他社会问题等领域发展起了一些基层组织，但大多规模较小，没有进入立法的视野，一些重要的权利没有得到法律的认可，形成与正规非营利组织之间的断痕。日本面临着非营利组织的转型和公民社会的发展。1995年神户地震、一系列政治丑闻等事件，显示了官僚机构的弊端和非营利组织的活力，促使1998年《非营利组织法》的出台，对日本非营利组织的发展起到重要推动作用。中国的台湾地区在20世纪80年代中期以前，非营利组织的活动也受到严格的限制。1987年“解严”以后，各种形式的非营利组织如雨后春笋般迅速成长起来。台湾非营利组织的发展受到三方面因素的重要影响：首先是政治法律环境的变化。台湾“解严”以后政府放宽了对社会的控制，蕴藏在社会中的民间力量迅

速活跃起来，事实证明它们不仅没有造成社会混乱，而且在公益服务、社会自治等方面发挥了积极作用，包括1999年“921大地震”期间非营利组织发挥了极为出色的作用。第二，宗教因素在台湾非营利部门发展中作用明显。台湾的宗教团体在举办公益事业方面显示出突出的作用，如1966年创立的慈济慈善事业基金会，是目前台湾最大的基金会，其活动遍及济贫、医疗保健、家庭扶助、教育培训、灾害救援等各个领域，在台湾社会中具有广泛的动员力和重要作用。第三，文化影响非营利组织的类型和活动方式。台湾有着较浓重的慈善传统和传统文化的理念，其非营利组织的活动也集中在慈善和社会服务领域，并热衷于举办文化活动。另外，基金会是台湾非营利组织的一个重要组成部分，它们不同于西方的资助性质，而是95％以上以自己运作为主的运作型基金会，与大陆的许多基金会非常类似。四．西方非营利组织管理的法律制度框架及对中国的启示中国的非营利部门正在发展之中。近年来政府机构改革和政府职能的社会化及社区建设的展开，以及庞大的事业单位改革的开始，使得非营利组织作为公共治理结构的一部分受到越来越广泛的重视。这个阶段的非营利部门需要大力扶持、发展、培育，也更需要澄清认识，规范管理，建立配套可行的法律政策体制和监督机制，使之走上适合中国国情的、法制化、规范化的发展道路，这样它们才能真正承接政府职能转换转移出的功能，完成治理结构的变革。西方非营利组织管理体制中有一些较为共通的东西和成熟的经验，是中国在进行非营利部门管理改革时应该注意的，下面从非营利组织的分类和法律管理体系、政府与非营利组织的关系、内外部监督管理体制等三个方面简要阐述。1．非营利组织的分类和法律管理体系依据中国现行法律法规，非营利组织主要指以下三类组织：依据《社会团体登记管理条例》在民政部登记注册的社会团体，依据《基金会管理办法》在民政部登记注册的基金会，和依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》在民政部登记注册的民办非企业单位。其中前两种获得社会团体法人资格，后一种视不同情况获得法人、合伙或者个体的行为主体资格。按照现行《民法通则》的规定，企业、机关、事业单位和社会团体法人四种法人具有民法中的法人地位。没有经过民政部批准、登记取得法人地位的社会组织，被视为非法组织 。国际上对非营利组织管理的法律框架细则不同，但也有一些共识和共同的特点。首先，对公民自

组织的合法性的认可。在倡导结社自由的许多国家，非营利组织进行登记和取得法人地位是其获得税收等优惠政策的条件，但登记与否并不是组织合法性的前提。如在美国、加拿大等国家，公民自组织被认为是公民的权利，注册与否则是可以选择的，不过，组织要获得税收优惠，则需要经过复杂的申请、验证，只有在经过批准取得相应的资格后才能享受相应的税收优惠。日本的《民法典》及一系列细致的法律规范严格定义了各类法人的设立程序，但同时也允许未经任何登记注册的“任意团体”的存在，它们不具法人资格，但同样具有组织合法性，日本众多的非营利组织都以“任意团体”的形式长期存在和开展活动。1998年日本颁布了《特定非营利活动促进法》，旨在为大量以“任意团体”形式存在的非营利组织提供一个易于获得法人资格的申请和认证机制，尽管如此仍然有许多非营利组织采取任意团体的形式。在台湾，非营利组织的成立首先须经事业主管机构核定备案，再到法院进行法人登记，但台湾也有大量“非法人社团”，它们由于种种原因不去法院登记，同样能合法地开展各种活动。可见，无论是在具有悠久的结社传统的欧美法系国家，还是尊崇国家权力的大陆法系国家，大都为拥有法人资格之外的非营利组织留有一定的法律空间，且这一空间在许多国家或地区还有不断扩大的趋势，日本和台湾正在推进的非营利组织管理体制改革都体现了类似的趋势。第二，完善的非营利组织法人制度。世界上的两大主要法系，即大陆法系，和英美法系，对非营利法人有着不同的规定。大陆法系对法人最基本的分类是公法人和私法人，后者又分为社团法人 和财团法人 。基金会在大陆法系中的地位属于财团法人，财团法人制度主要规定在民法典中，还有一些单行法规定一些特殊的财团法人，如对私立学校、医疗机构等，有些国家有专门的法律。如日本在法律上将非营利组织细化为许多不同的形式，有许多分别法管理，其法人形式主要包括：公益法人、社团法人、NPO法人、社会福利法人、学校法人、宗教法人、医疗法人、公益信托基金、共同组合、任意团体等 。英美法系中没有区别公法和私法，非营利组织主要的法律形式包括非营利公司 、协会和信托。第三，与管理体制相适应的非营利组织的分类标准。国际上对非营利组织的首要分类原则，首先是公益性与互益性原则，这一划分原则与税收优惠政策的不同相关联，一般而言，对非营利组织的税收优惠包括两个方面：一是对组织自身的

优惠；二是对面向非营利组织的捐赠方的优惠，公益性组织比互益性组织更多享有捐赠方优惠。第二是会员制与非会员制，这一标准是按照组织性质划分的，与大陆法系的社团法人和财团法人相对应，在运作、管理等方面均有不同特色。第三是按不同活动领域划分，如霍布金斯国际比较项目按照国际产业分类标准，设立非营利组织国际分类，按活动领域分为12大类27小类。综上所述，予以公民自组织更大的法律生存空间，明确非营利组织的法人地位、将之纳入适当的法人制度体系，以公益性和互益性对非营利组织进行分类，实行税收优惠等，是建立健全非营利组织法律体系的重要前提。2．政府与非营利组织的关系在传统的“统治”观念中，政府是公共事务管理、公益事业、社会福利的唯一提供者，而现代“治理”理念认为，公共治理的主体是多元的，非营利组织也是重要的治理主体。一个良性的治理结构，需要不同治理主体的合理分工、合作努力，不同主体要形成一种良性的“伙伴关系”。在理念上，非营利组织应当既保持自己与政府和企业的相对独立性，又能形成良好的合作，那么这一原则在具体实践中如何体现？政府和非营利组织应当如何分工定位、互补互促？英国的做法特别值得一提。1998年，英国政府和非营利组织的代表共同签署了一份《英国政府和志愿及社会部门关系的协议》，这不是一个法律，而类似一个备忘录，但其重要意义是它经过广泛的讨论，由政府和非营利部门共同协商达成，共同签署遵循，为二者以后的关系确立了基本原则和行为依据。 这也是英国工党政府上台后最重大举措之一。协议的基本思想是志愿及社会部门的活动对于发展一个民主、包容性的社会是至关重要的。协议确认了志愿及社会部门对于社会的重大益处，同时表明政府应当进一步发挥在促进志愿活动和对志愿及社会部门提供支持方面的积极作用。具体体现在协议的一系列共同原则中，主要包括：1） 志愿活动是民主社会不可缺少的部分；2） 独立而多元化的志愿及社会部门对于良好的社会至关重要；3） 在制定公共政策和提供社会服务方面，政府和志愿及社会部门具有界限分明但相辅相成的作用；4） 政府和志愿及社会部门在共同目标达成中的协作将使其能够更好实现各自的价值；5） 政府和志愿及社会部门的不同责任形式使其能够适应不同利益相关群体，但二者的共同之处是都需要统一、客观、负责、开放、诚实和领导力；6） 志愿及社会部门有权依据法律对其活动进行宣传，以促

进组织目标的实现；7） 政府在支持志愿及社会部门方面发挥着重要作用，尤其是对于一些团体和组织的资助；8） 政府和志愿及社会部门都认可促进所有人机会平等的重要性，无论他们的种族、年龄、健康状况、性别、性取向和宗教信仰。在上述原则下，协议确立了政府和志愿及社会部门各自相对应的5项责任。其中，政府的责任主要包括：承认和支持志愿及社会部门的独立性；以参与、明确、透明的原则提供资助，并需要就融资方式、签署合同、承包等方面征询志愿及社会部门的意见；对可能影响志愿及社会部门的政策制定需要征询它们的意见；促进互惠的工作关系；政府和志愿及社会部门一起建立评估系统，每年对协议的实施情况进行评估。相应地，志愿及社会部门的责任包括：保持高度的治理与责任；遵守法律和相应规范；在参与政策制定过程中与服务对象和其他利益相关者进行协商；促进互惠的工作关系；同政府一起对协议的实施情况进行评估。英国政府和志愿及社会部门之间的协议尽管遇到许多问题，如贯彻落实困难，容易回到原来的不信任状态等，但文件出台以来已经取得了许多进步，是一个非常有益的尝试。最后还有政府对非营利部门的资金支持问题。政府是否应该予以非营利组织财政支持？什么力度合适？政府资助与非营利组织独立性之间的关系如何？这始终是讨论中的问题。西方非营利组织的独立性非常强，人们假想地认为它们的资金来源相对独立于政府，但美国霍布金斯大学在42个国家进行的非营利组织国际比较研究项目结果显示，非营利组织的平均收入来源结构为：服务收费49％、政府资助40％和慈善所得11％，其中保健(55%)、教育(47%)和社会服务(45%)领域政府的资助尤其显着。 换言之，尽管有些非营利组织担心过多地依赖政府的资金会带来独立性削弱的危险，但总体上，政府的财政支持对非营利组织的发展是必不可少的。这种情况可以理解为，非营利组织开展的活动多为公益活动，它们所提供的基本上属于公共物品，这相当于替代政府履行了作为公共部门的一定职责，正是因为这样，政府要把一部分资源提供给非营利组织。问题的关键恐怕不在于政府是否从财政上支持非营利组织以及支持幅度的大小，而在于政府提供这样的财政支持的方式是否会影响到非营利组织的独立性。根据许多国家的实践，政府采购是一种既能有效提供必要的财政支持同时又不至过多干涉非营利组织内部事务的较好的机制。中国于2002年6月颁布了《中华人民共

和国政府采购法》。采购法规定了政府 对货物、工程和服务的采购原则，包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式等六种政府采购方式，并指明公开招标应作为政府采购的主要采购方式。政府采购，尤其公开招标的方式，应是非营利组织获得财政支持的重要渠道，但在目前的实际运行中，大部分非营利组织尚未被纳入采购的对象。因而，在政府采购的进一步实行中，有必要认识到非营利组织是政府采购的重要面向对象，政府采购需要认真贯彻公开透明、公平竞争、公正和诚实信用的原则，这才能有利于非营利组织发展和社会公益事业的开展。3．非营利组织的内、外部监督管理体制非营利组织作为治理结构的重要主体之一，对其的监督管理，以及组织内部的管理体制，对非营利组织的良好运作和作用的实现具有重要意义。中国目前对非营利组织的监督管理主要由民政部门负责统一登记注册，在监督管理上实行“登记管理机关”和“业务主管单位” 双重审核、双重负责、双重监管的原则，财务等情况通过年检上报，资产来源属于国家资助或者社会捐赠、资助的并接受审计机关的监督；对非营利组织的人事、财会、保障等方面尚缺乏系统性的规定，尚没有形成一个适应于非营利组织特性的组织建设规范。从世界各国的经验看，对非营利组织的监督管理模式基于不同的传统和社会制度结构，具有不同的特色，这些对中国非营利组织的制度建设也具有启迪意义。第一，与法律制度框架相应的对非营利组织的管理机构。各国的法律结构不同，对非营利组织管理的侧重点不同，管理机构也不尽相同，但一般趋向采用过程控制的原则以及在法治背景下的制度约束和社会规范。美国的非营利组织管理模式是较为典型的过程控制。在美国，对非营利组织的管理没有一部专门的法规，也没有专门的管理机构，对非营利组织的管理以税收为重点，管理的法律框架亦以税法为基础。一个非营利组织的成立几乎不会受到什么限制，但它的行为受到卫生部门等的监督和规范，它的行为需要符合和遵守各方面的法律法规；统一的管理最重要在于税收方面，组织需要向联邦税务局报告财务情况，如果它申请获得了联邦税法第501条规定的税收优惠的资格，则由税务局负责审查核准，同时通过公开和透明的机制对其开展活动和运作的全过程实行社会监督。日本对非营利组织的管理职责分散在许多部门中，经济企画厅负责一般非营利组织的登记注

册，文部省、厚生省则负责学校、医院等专业性非营利组织的登记注册，对不同类型的非营利组织依据特殊的法规规范。英国的慈善管理委员会机制引起人们广泛的兴趣并受到越来越多的关注，美国也有意学习这一机制，希望借鉴到美国国内。英国的慈善管理委员会是一个对非营利组织实行综合管理的机制，它统一负责非营利组织的登记注册，并对年营业额大于一万英镑的非营利组织进行审查监督。1993年颁布的一项法律赋予慈善管理委员会5项职能：对非营利组织的登记注册、问责、监督、扶助、执行。慈善管理委员会在5位委员指导下工作，其中1位委员长、2名法律委员、1名会计、1名志愿部门代表，都是经公开选拔，由内政部任命的。慈善管理委员会是英国政府的一个特设机构，不隶属于任何部委，也独立于任何党派和政治权力而存在，向法院而不是政府部门负责。这一机制在英国非营利部门管理中发挥了重要作用。第二，社会监督机制的不可或缺。各国有不同的监督管理制度，但社会监督均是一个不可替代的机制。对非营利组织实行社会监督的理论依据来自于对非营利组织“公共责任”的追问。在现代国家中，政府及官员被认为对公众负有“责任”，从而延及到各种公益机构的公共责任。非营利组织接受了社会的捐赠和以税收优惠等形式获得的公益资产，前提是做出非营利性宗旨的承诺，因而有责任向公众 做出交待。这虽然是一种非正式监督机制，但它使每一个对该组织关心或有疑问的人都可以对它进行检查、监督，一旦被发现问题，则会受到严格的处罚，相当于给了非营利组织一个强烈的自律激励。所以其操作成本低，实行有效，社会效益好，起到正式监督机制所不能替代的作用。社会监督机制的首要原则是公开。非营利组织没有权利象企业一样拥有自己的“企业秘密”，它必须向社会公众公开其财务、活动、管理等方面的信息。一个公益机构需要交待的公共责任包括四个方面：财务责任，即对资金正当使用的责任；过程责任，即正当的作为和工作程序；项目责任，即对效益负责；和优先权责任，即服务对象的相关性和适当性。非营利组织对公共责任的交待应该包括被动公开和主动公开两种形式。前者指任何一个社会公众对有关数据、信息，包括组织的详细财务报表，有权随时索要、查询、置疑并得以答复；后者指每个非营利组织要将上述重要信息定期以简报或者在公共媒体上发布，需要公布信息的信息程度和具体要求一般依据组织规模不同而有所差异，规模越大

的组织其需要公开的数据越多、越要求完善。与此相应的，还需要有媒体的独立和舆论监督。第三，与非营利组织特性相适应的一系列组织制度建设。在西方，非营利组织与企业和其他组织一样是自然发生、生长的过程，在国家法律制度框架内构建起一套自己的管理机制。如一致的人力资源管理与流动机制，独立的财会、审计制度，票据体系，人员在社会中统一的保险、社会保障体系等。这些制度使非营利组织融入整个社会结构和法律框架之中。中国的非营利组织建设是从全能国家、单位体制中转型而来的，许多地方还没有被纳入整体的制度结构之中，如非营利组织没有与政府、企业组织接轨的人事制度，缺乏专门针对非营利组织的财会、审计制度，税收票据不健全，社会保障没有覆盖非营利组织和为之制定相应的保险标准等，均是制约中国非营利组织发展的重要因素。非营利组织是与市场经济、法治国家相适应的社会组织形态。中国的事业单位体制改革正伴随着社会转型的过程进行，西方非营利组织的发展经验，现代公益事业中政府与非营利组织的关系建构，对中国具有重要借鉴意义。中国改革开放以来非营利组织的发展既可以看作是“全球结社革命”的一部分，又有着其特殊的背景，即中国的公民社会不是在有限政府、自由市场体制建成的条件下社会领域的发展，而是国家与社会、国家和市场的分化过程同步进行，这使得中国的非营利部门具有许多独特的特征。在中国引入非营利组织的视角，并将之作为事业单位体制改革的重要选择之一，需要充分理解非营利组织存在的社会背景和制度条件，在加强非营利组织能力建设的同时，完善相关法律政策，并将非营利组织的发展放入更广泛的社会变革、制度建设的视野中看待，才能真正实现事业单位体制向非营利机制的转化，完成基于社会自治的治理结构的变迁。主要参考文献：Adler(1999). Betsy Buchalter Adler， Rules of the Road. Washington：council on Foundations.Kohli (1994). Migdal，Joel S. Kohli， Atul. Shue，Vivienne. State Power and Social Forces： Domination and Transformation in the Third World. New York：Cambridge University Press.Salamon (1994).Salamon，Laster M. The Emerging Sector. ：The Johns Hopkins University Maryland.Salamon ，Salamon，Laster M & Anheier， Helmut K. The Emerging Non-profit Sector： An Overview. ：The Johns Hopkins

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