２０１ １年第４瑚 （总第１２８期） 贵州民族学院学报（哲学社会科学版） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ（；ｕｉｚｈｏｕ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｉｂｒ Ｎａｔｉｏｎａｌｉｔｉｅｓ（Ｐｈｉｌｏｓｏｐｈｙ ａｎｄ Ｓｏｃｉａ１ Ｓｃｉｅｎｃｅ） Ｎ０．４ Ａｕｇ．２０１１ 民族自治法律与民族地区法治政府建设 口王朝恩 （西安交通大学法学院，陕西西安７１００４９） 摘要：民族地区法治政府建设具有特殊性。民族自治法律在民族地区法治政府建设中具有重要 地位，应予以明确。针对民族自治法律在民族地区的现状，应从法律的完善和法律的实施两方面强化其 在民族地区建设法治政府进程中作用的发挥。 关键词：民族自治法律；法治政府；自治权 中图分类号：ＤＦ２８ 文献标识码：Ｊ 文章编号：１００３—６６４４（２０１１）０４—００９２—０４ 建设法治政府是贯彻落实依法治国基本方略 的根本要求。国务院发布的《全面推进依法行政 实施纲要》（以下简称《纲要》）和《国务院关于加 强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》）明确 提出建设法治政府的奋斗目标、总体要求和重点 任务。所谓建设法治政府，就是要求政府的行政 管理工作必须符合法治精神，符合法律的规定和 法律原则。鉴于《纲要》和《意见》规定的原则性 和地域范围上的普适性，上述文件并没有关于民 族自治法律在法治政府建设中地位的具体规定。 没有规定并不意味着民族自治法律不重要。事实 上，民族自治法律作为对民族自治地区社会生活 具有广泛影响的一类法律规范，理应成为民族自 治地方法治政府建设的重要法律依据之一。民族 依法行政，就是要求行政机关实施行政管理，应当 依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法 规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法 人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其 他组织义务的决定。民族自治法律是依法制定的 调整民族区域自治法律关系的法律规范体系，是 我国社会主义法律体系的有机组成部分。作为有 权机关制定的法律规范，民族自治法律和其他法 律法规一样都是我国社会主义法律体系的法律渊 源。具体到民族自治地方，其行政管理活动涉及 本民族自治地区社会生活的方方面面。可以说， 这些行政管理活动具有很强的民族地域特点。我 国民族自治法律正是考虑到民族地区的这种特殊 性才应运而生的。它是规范民族自治机关活动的 自治地方在贯彻《纲要》和《意见》时，有必要明确 民族自治法律在本地方法治政府建设中的地位，并 强调依据民族自治法律实施行政活动的具体要求。 一、民族自治法律在民族地区法治政府建设 中的作用 法律依据，其中当然也包括作为自治机关组成部 分的行政机关的活动。可以说，依据民族自治法 律行政是民族自治地方政府依法行政的应有之 义。民族自治法律和其他法律规范性文件一起构 成民族地区政府依法行政、建设法治政府的重要 法律渊源。 （二）民族自治法律为民族地区政府依法行 政提供法律依据 （一）民族自治法律是民族地区法治政府建 设的重要法律渊源 建设法治政府的中心含义就是要求行政机关 的行政活动必须依法进行，做到依法行政。所谓 收稿日期：２０１１—０４—１６ 根据我国《宪法》和《民族区域自治法》的规 作者简介：王朝恩（１９７５一），男，汉族，山东聊城人，西安交通大学法学院博士研究生。 ２０１１年第４期 （总第１２８期） 贵州民族学院学报（哲学社会科学版） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｃ，ｕｉｚｈｏｕ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｆｏｒ Ｎａｔｉｏｎａｌｉｔｉｅｓ（Ｐｈｉｌｏｓｏｐｈｙ ａｎｄ Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ） ＮＯ．４ Ａｕｇ．２０１１ 定，民族自治地方享有广泛的自治权。《民族区 域自治法》第四条和第十五条规定，民族自治地 方的人民政府和人民代表大会一道共同组成自治 地方的自治机关，依法行使自治权。就自治地方 人大和政府自治权的划分而言，如果说人大的自 治权体现在“半个立法权”的话，那么自治地方政 律保障。 如上所述，正确地理解和适用民族自治法律， 对民族地区建设法治政府具有重要意义。民族地 方在法治政府建设中，有必要强调依民族法律行 政的理念。国务院发布的《纲要》和《意见》由于 规定的原则性和地域范围上的普适性，不可能对 府的自治权则体现为“行政自治权”。即行政机 关行使的自治权，在法律性质上属于行政权。这 是因为行政权即对公共事务进行管理的权力。纵 观我国《民族区域自治法》关于行政机关自治权 的规定，不论是“自主地安排和管理地方性的经 济建设事业”，还是“管理和保护本地方的自然资 源”；不论是“开展对外经济贸易活动”，还是“管 理地方财政”；不论是“自主地发展民族教育”，还 是自主地发展“民族文化事业”，无不是管理公共 事务、实施行政管理的权力的表现。只不过这种 管理活动在对人效力、地域效力等方面具有一定 的特殊性罢了。自治地方政府自治权的行政权特 性决定了自治地方政府依法行政的内容很大程度 上是依法行使自治权，而要想正确、有效地行使好 自治权就必须要以民族自治法律的有关规定为法 律依据。 （三）民族自治法律为民族地区政府合法行 使职权提供法律保障 法治政府，本质上即限权政府，亦即行政职权 的行使必须受到法律的限制，行政机关只能根据 法律的规定行使职权，不得超越法律赋予它的职 权，更不得滥用职权，政府行政权力的行使受到法 律的监督。民族自治法律在赋予自治地方行政机 关广泛的自治权力的同时，事实上也构成对其自 治权力的限制。这种限制表现在：一方面，民族自 治法律赋予的自治权是有一定范围的。我国《民 族区域自治法》第三章列举了２７项自治权，除了 其中第十九条规定的自治权属于自治地方人大 外，其余２６项自治权都可以由自治地方政府行 使。基于法律规定，自治地方政府只能行使明确 列举的这２６项自治权，而不享有其他例外性权 力。另一方面，自治法律对各项自治权的内容、实 施条件和程序的规定构成自治地方政府合法行使 权力的要件，自治地方政府不得违反这些限制条 件滥用职权。此外，自治法律对自治权行使的法 律监督和群众监督的规定也构成自治权行使的法 民族自治法律在法治政府建设中的地位予以具体 规定，这就需要民族自治地方在贯彻《纲要》和 《意见》时，结合本地区具体情况，对这一问题予 以重视和强调。 二、自治法律在民族地方法治政府建设中适 用的现状与问题 民族自治法律赋予了民族地方行政机关广泛 的自治权。依法用好用足这些自治权，是自治地 方发展社会经济，增进人民福利，维护社会和谐的 重要保证。不过由于历史和现实的原因，民族地 方政府在适用自治法律过程中仍存在一些突出问 题。主要表现在： （一）自治法律的可操作性不强，行政机关难 以适用 在整个自治法律体系中，我国《宪法》和《民 族区域自治法》作为国家根本大法和实施民族区 域自治制度的基本法律，对许多事项的规定不可 能太细，只能是原则性的。这些原则性的规定如 何得到落实，就需要下位法、特别是自治条例和单 行条例进行具体细化，使其具有可操作性。然而， 许多地方的下位立法仍然很抽象和原则，缺乏具 体可操作性的规定。这种情况在自治条例中更为 突出，有些地方制定的自治条例基本上就是对 《民族区域自治法》的简单重复照搬。…还有些自 治条例对代表名额的分配和行政首长的任命等政 治性自治权规定详尽，而对群众最为关心的、最需 要行政机关实施的关系民生的经济、科教、文化和 税收等自治权的规定则失之空白。此外，立法技 术不足和立法水平不高也是导致行政机关难以适 用自治法律的主要原因。比如，由于立法水平问 题，许多下位立法对行使自治权的方式、步骤、条 件和程序等事项规定不足，现有的自治条例大多 “没有规定违法责任以及制裁制度，缺乏法律后 果的规范”， 这就造成条例中所涉及的具体权 利义务因为没有法律责任的保障而无法得到尊重 和真正的履行，影响具体规范的有效贯彻实施。 ２０１１年第４期 贵州民获学院学报（哲学社会科学版） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｇｕｉｚｈｏｕ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｔｂｒ Ｎａｔｉｏｎａｌｉｔｉｅｓ（Ｐｈｉｌｏｓｏｐｈｙ ａｎｄ Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ） Ｎ０．４ （总第１２８期） Ａｕｇ．２０１１ （二）运用民族自治法律依法行政的意识和 能力不足 应该说，近年来民族自治地方政府工作人员 的整体素质有了长足提高，依法行政的意识有所 增强，但是在对民族自治法律的认识和运用水平 上仍有待提高。突出表现在：一些行政工作人员 的民族自治法律知识不足，自觉运用民族法律的 意识不强；不了解、不熟悉民族法律法规，特别是 对民族法律中有关行政自治权的规定认识不足， 理解不深；工作中常常忽视民族法律规范，认为民 族法律只是党的民族政策的宣示，不能用于行政 执法实践，由此造成不能正确运用民族法律规范 解决行政工作中的实际问题。究其原因，既有民 族法律规范可操作性不强的因素，也有行政工作 人员学法、用法的动力不足，对民族法律的行政执 法适用性认识不足的原因。 （三）创新精神不强，落实自治法律力度不高 民族法律规定的自治权赋予自治地方很大的 灵活性，允许自治地方的行政机关灵活掌握和适 用国家法律和政策。比如《民族区域自治法》规 定自治地方行政机关“根据本地方的情况，在不 违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和 灵活措施”。再比如，自治地方行政机关有权变 通或停止执行上级国家机关的决议、决定、命令和 指示。然而在这一点上，许多自治地方的行政机 关做得还不够，突出表现在：行政管理工作循规 蹈矩，主动创新不足，“等、靠、要”思想严重，不 能或不敢依据本地区实际情况主动行使变通权 和采取特殊政策与灵活措施权。以吸引外商投 资为例，民族地区原本就基础设施落后，就更应 该在制度创新上下功夫，以制度优势吸引外资。 然而许多地方在外商投资政策上为上级马首是 瞻，不敢在优惠措施、亲商爱商政策上进行创 新，严重制约了吸引投资和经济发展。由于创 新性不足，使得法律赋予自治地方特殊行政权 力没有得到现实发挥，从而使得自治法律的有 关规定无法落实。 三、发挥民族自治法律在民族地区法治政府 建设中作用的途径 发挥好民族自治法律在民族自治地方法治政 府建设中的作用，必须做好法律的完善和法律的 实施两方面的工作。 （一）完善民族法律，增强法律的可操作性 针对自治法律的可操作性不强，行政机关难 以适用的问题，应注重加强民族自治法律制度建 设，其中特别应注重提高法律的可操作性。为此， 应作到：在法律体系上，加强民族法律体系建设， 抓紧出台和完善自治条例、单行条例以及有关民 族事务的法规、规章；在自治权实体规范上，明确 行政机关行使自治权的内容范畴，即做到权责明 确、职权清晰、程序合法，保证行政机关依法用好 用足自治权；在自治权合法性保障规范上，要加强 对自治权行使的立法监督、司法监督、行政监督和 群众监督等立法，防止行政机关滥用权利，使行政 权的行使始终处于法治的轨道上。 根据法律规定，自治条例和单行条例等民族 法律由民族自治地方的人大制定，并报上级人大 批准。不过，在事实上，由于包括民族自治地方人 大在内的我国各级立法机关会期较短、代表专职 化程度不高以及立法经费和人员有限等原因，立 法工作中的大量事务，特别是调研和起草等工作 多由相关行政机关履行。民族自治地方政府作为 法律执行机关，具有贴近基层了解情况的优势，对 在民族法律实施中存在的问题认识较深入，因此， 有必要积极协助自治地方人大的立法工作，促进 民族法律的制定和完善。 （二）落实民族法律，增强法律的适用性 “徒法不足以自行”，要使民族法律真正在民 族地区的法治政府建设中发挥作用，就要增强民 族法律在民族地区行政工作的适用性，使民族法 律成为民族地区行政管理中的“活法”。为此应 作到： １．提高行政机关工作人员的民族法律意识和 能力 良好的法律意识能够促进运用法律手段解决 问题的工作作风，运用法律知识的能力则决定了 依法行政的效果。培养行政机关工作人员良好的 民族法律意识和能力，应做到：注重民族法律知识 的宣传培训，通过多渠道、多层次、多形式的培训 工作，增强行政机关工作人员特别是领导干部学 法、遵法、守法、用法的意识和社会主义法治理念， 自觉养成依法办事，依民族法律解决自治中的具 体问题的习惯和能力。 ２．加强制度建设，用好用足自治权 ２０１１年第４期 （总第１２８期） 贵州民族学院学报（哲学社会科学版） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｇｕｉｚｈｏｕ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｆｏｒ Ｎａｔｉｏｎａｌｉｔｉｅｓ（Ｐｈｉｌｏｓｏｐｈｙ ａｎｄ Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ） Ｎｏ．４ Ａｕｇ．２０１１ 民族自治地方的行政机关除了积极协助人大 完善民族法律外，还应加强自身制度建设，着力解 决自治权行使中存在的重要问题。有地方政府规 章制定权的行政机关要注重规章制定权的行使， 基本原则。为此，有必要建立健全自治权行使的 程序机制，强化程序意识，加强程序制度建设，保 障程序公正，努力做到按照法定程序行使自治权； 建立健全自治权行使的监督机制，自觉接受人大 及其常委会的监督、政协的民主监督、人民法院的 司法监督和群众监督，自觉接受上级行政机关的 层级监督和审计、监察等部门依法独立行使的专 没有地方政府规章制定权的行政机关要注重灵活 运用规范性文件制定权，对法律规范中对自治权 的规定，依法予以明确、细化，增强可操作性。加 强制度建设既要遵循行政决策的科学规律，建立 门监督。 健全听证制度、专家咨询制度等决策制度，又要发 扬创新精神，充分行使自治权力，根据本地区实际 参考文献： 情况，敢于并善于运用变通权、特殊政策和灵活措 ［１］李涵伟．论自治条例制定与完善的困境及出路［Ｊ］．西北 施权，充分发挥制度优势在促进民族地区经济社 第二民族学院学报（哲学社会科学版），２００８，（２）． ［２］赵遵国．浅议我省民族自治地方自治条例的修订工作 会发展中的作用。 ［Ｊ］．人大研究，２００８，（８）． ３．建立健全自治权的行使机制 责任编辑：薛丽娥 如前所述，行政机关行使的自治权本质上属 于一种行政权，因此其行使也必须符合行政法的 Ｅｔｈｎｉｃ Ｍｉｎｏｒｉｔｙ Ｓｅｌｆ－—ｒｕｌｅ Ｌａｗ ａｎｄ ｔｈｅ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ Ｌａｗ・－ｒｕｌｉｎｇ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｉｎ Ｅｔｈｎｉｃ Ｍｉｎｏｒｉｔｙ Ａｒｅａｓ ＷＡＮＧ Ｃｈａｏｅｎ Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｌａｗ—ｒｕｌｉｎｇ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｉｎ ｅｔｈｎｉｃ ｍｉｎｏｒｉｔｙ ａｒｅａｓ ｉｓ ｓｐｅｃｉａ１．Ｉｔ ｉｓ ａｓｓｕｍｅｄ ｔｈａｔ ｅｔｈｎｉｃ ｍｉｎｏｒｉｔｙ ｓｅｌｆ—・ｒｕｌｅ ｌａｗ ｉｓ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｉｎ ｔｈｉｓ ｒｅｇａｒｄ ａｓ ｆａｒ ａｓ ｔｈｅ ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ ａｎｄ ｐｒａｃｔｉｃｅ ｏｆ ｌａｗ ｉＳ ｃｏｎｃｅｒｎｅｄ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：Ｅｔｈｎｉｃ ｍｉｎｏｒｉｔｙ ｓｅｌｆ—ｒｕｌｅ ｌａｗ；ａｗ—ｒｕｌｉｎｇ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ：ｓｅｌｆ—ｒｕｌｅ ｐｏｗｅｒ
