２００９年９月 黑龙江教育学院学报 Ｓｅｐ．２００９ 第２８卷第９期 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｈｅｉｌｏｎｇｊｉａｎｇ Ｃｏｌｌｅｇｅ ｏｆ Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ Ｖ０１．２８ Ｎｏ．９ 浅析公共伦理对公共政策制定过程的作用机制 杨树林 （南京大学公共管理学院，南京２１００９３） 摘要：公共伦理作为一种公共伦理精神和行为价值取向应在公共政策制定过程中起到重要作用。它主要通 过社会伦理、职业伦理和政治伦理等形式作用于公共决策体制中的各子系统，对确定政策目标、设计、评估论证政策 方案、抉择政策方案产生重要影响。 关键词：公共伦理；公共政策制定；作用机制 中图分类号：Ｃ９３６ 文献标志码：Ａ 文章编号：１００１—７８３６（２００９）０９－０００１－０３ 公共政策制定过程及其影响因素 在公共政策制定过程中，公共伦理主要通过影响决策体 一、制中的各子系统对公共政策制定产生作用。它们包括：信息 伊斯顿认为：“公共政策是对全社会的价值作有权威的 子系统、咨询子系统、监督子系统和决断子系统（作者在原文 分配。”…公共政策作为价值分配的一种手段，它不仅要求 献中还涉及到执行子系统，笔者认为把执行子系统放人公共 对各方利益进行协调与平衡，实现社会秩序的稳定与和谐， 政策制定过程中是不科学的，因此本文不把执行子系统纳入 还要求实现保护和促进个体私人利益的目标。公共政策制 公共政策制定过程中进行分析） 。信息子系统主要是在 定在公共政策全过程中有着至关重要的作用，直接决定着社 公共政策制定过程中，对政府系统、专家学者和专业人员、新 会利益分配的结果。政策目标的确定、政策方案的设计、评 闻媒体以及社会公众提供的信息进行收集、加工、整理和利 估论证、政策方案的抉择等每个过程和环节都会直接或间接 用的过程 】ｌ 。咨询子系统主要是为了弥补政府决策者自 地影响到利益的选择、综合、分配与落实。 身知识、信息和能力的不足而产生的，由多学科专家学者组 公共政策制定是一个系统而复杂的过程。它包括目标 成的专门从事广泛开发智力，协助中枢系统进行科学决策的 确立、方案设计、方案评估、可行性论证、方案选择五个环 辅助性机构 ＪＪ 。监控子系统主要是为了保证公共政策制 节 Ｊ。一旦社会问题被列入政策议程，就需要回答如何解决 定主体决策权力、决策内容和决策程序的合法性而设立的除 这些问题，即如何制定一系列解决问题的备选方案并从中抉 决策中枢机构之外对决策者的决策行为、决策内容和决策程 择。它主要包括三个核心内容：一是解决什么问题，这里涉 序进行监督控制的机构 ｊ】 。决策子系统又叫中枢子系统， 及到政策问题的确认，即在一定政策价值指导下对公共问题 由拥有最高决策权的政府首脑机关及其领导者构成，处于最 的察觉、界定和描述。政策问题的确认在公共政策制定过程 高领导者和指挥者的地位，并承担公共决策的主要责任，是 中起着关键性作用，因为“用正确的方法解决了一个错误的 公共决策体制的核心，主要职能在于决策目标的确定和决策 问题”有时比“用不合理的方法解决了一个正确的问题”更 方案的抉择Ｈ］１ 。在此系统中，行政首长与决策者素质（包 可怕，带来的后果更严重。二是如何制定解决问题的备选方 括知识素质、能力素质和道德素质等方面）占有重要地位。 案，这里涉及到“怎么做”的问题，即决策主体依据政策目标 和对政策问题的综合分析设计政策方案的过程。在这个过 二、公共伦理的内涵 程中政策决策主体、政策辅助系统和政策监督主体依照自身 公共伦理从狭义上说，即指行政伦理，它是以伦理精神 掌握的信息和技术，发挥各自职能设计政策备选方案的过 为主导和以权力、法律为支持力量的新型伦理关系 。 它是 程。三是如何抉择备选方案，即对设计出的多个备选方案进 规范公共管理主体的行为，以保证公共事业的公正性，合理 行系统的价值评估、效果评估、风险评估和可行性评估后，进 有效地实现公益事业目标的价值准则体系 Ｊ。因为大多数 行取舍的过程。在这个过程中，公共决策体制即公共政策环 公民在社会生活中承担着多种角色，每个角色都有相应的伦 境中以政治制度和政治体制为代表的政治环境对方案的最 理标准，因此从更广泛的意义上来说，公共伦理应该是指区 终选择有着重要的影响作用。 别于个体内在的道德，存在于私人领域之外，介于道德和法 收稿日期：２００９—０４—２０ 作者简介：杨树林（１９８６一），女，安徽颍上人，２００８级行政管理专业硕士研究生，从事公共管理和公共政策研究。 一１一 律之间，并对公共生活中公民行为起指导和规范作用的伦理 精神和价值准则体系，它包括社会伦理、职业伦理、政治伦 理、经济伦理等。公共伦理就像是一个存在于社会之中的网 络，个体在这个网络的场域中活动，受到它的约束，并通过自 己的行为来影响和改变着公共伦理。 公共伦理作为一种广泛意义上的伦理精神与价值准则 体系，在不同的领域有着不同的体现。在社会公共生活中， 它具体体现为社会公德，它在广义上是指个人私生浯中处理 爱情、婚姻家庭等问题的道德以及与个人品德、作风相对的 反映阶级、民族或社会共同利益的道德；狭义上是指人类在 长期社会生活实践中逐渐积累起来的最简单、最起码的公共 生活规则 ］。在职场生活中，具体体现为职业道德，它是指 从事一定职业的人们在其特定的工作或劳动中应当遵循的 道德规范和行为准则的总和，旨在调整某一行业中个人、行 业、社会三者之间的各种关系 Ｊ２。。在政治生活中，具体体现 为政治制度伦理，“主要是指政治制度本身所蕴涵的价值或 价值追求。” 三、公共伦理对公共政策制定过程的作用机制 公共伦理作为公民公共生活的道德场域，对公共政策的 制定有着引导和制约作用。公共伦理通过作用于公共决策 体制中各子系统而对公共政策制定过程产生重要影响。主 要表现在以下三个方面： （一）社会伦理对政策目标确定的影响 社会伦理对公共政策制定过程的影响主要通过作用于 政策目标的确定而发生。人们的主观认识、思想信仰、生活 态度等价值因素均在社会问题的形成过程中发挥显性或隐 性的作用。 政策目标的确定需经由两个阶段，分别是公众议程和政 府议程。公众议程是指某个社会问题已引起社会公众和社 会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求、要求采 取措施加以解决这样一种政策议程 。社会问题在公众议 程领域是片断的、零散的、不系统或不完全成型的，在公众不 断参与讨论的过程中，这些问题便从特殊群体的问题扩展到 社会普通公众的问题，受到公众的普遍关注，再通过新闻媒 体的建构事实来引起政府部门的注意，最终被纳入政策议 程，形成政策输入。政策问题产生过程中公众的普遍参与是 公共政策问题是否代表社会公共利益的重要检验标准之一， 是公共政策合法性的重要依据。除非政府有常规性的政策 项目（政府常规性的政策项目是指政府定期实施的常规项 目，如财政拨款、抗震救灾、社会保障等），否则公共政策问题 的产生绝不能仅由政府单方面提出，必须经由公众广泛的参 与和讨论，才具有政策合法性。 在政策目标确定的过程中，社会伦理有着重要影响。首 先在公共政策问题产生初期，社会中人们的主观认识和思想 信仰起着主要影响。例如对贫困问题的看法不同就可能影 响“扶贫政策”能不能出台，有人认为穷富是社会竞争的结 果，符合“优胜劣汰”的社会选择机制，只要竞争过程是公平 的，个人尤其是富者有权享有这种差距带来的社会成就感与 一２一 满足感，然而有人却认为这是社会不公正的表现，不管过程 如何，我们应该保证结果的正义，因此要求缩小贫富差距。 其次在公共政策问题的认定阶段，人们对社会问题的不同认 识也会影响公共政策问题的优序，例如人们对经济发展和环 境破坏之间关系的不同看法，会影响经济政策和环保政策的 优先出台顺序。有些人“要钱不要命”，就会支持经济发展 应优先环境保护；有些人“要命不要钱”，就会支持环保政策 而限制过分发展经济的政策；有的人“要钱也要命”，就会综 合考虑经济发展和环境保护之间的关系，注重在经济发展的 基础上改进生产效率、鼓励经济政策与环保政策的同步出 台，实现经济和社会的和谐发展。最后在公共问题的确认过 程中，社会生活中公民精神的高低，公众参与公共问题讨论 的程度以及由此表现出的伦理精神与价值取向，均会作用于 公共政策决策体制，成为推动政策问题由公众议程进入政府 议程的动力。 （二）职业伦理对政策方案设计、评估论证的影响 职业伦理对承担一定职业角色的个体在其特定的工作 或劳动中产生规范和约束作用。总结起来，可分为三个层 次，一是只要保证职业活动正常运行最低层次的职业道德要 求；二是反映社会公共利益、体现社会公德的一般要求的较 高层次的职业道德要求；三是体现和维护了国家利益和增进 公共利益的最高层次的职业道德要求 Ｊ２。。作为公共决策体 制中信息子系统、咨询子系统、监控子系统和决断子系统中 起着主导作用的政府系统、新闻媒体、专家学者和相关专业 人员等，他们的职业伦理深深影响和制约着政策方案的设 计、评估论证。 １．行政伦理对政策方案设计、评估论证的影响。行政 伦理又称公共行政伦理，是指调节政府及公务人员行政行为 的基本价值理念、职业伦理规范和具体道德要求 。美国 公共行政学会（ＡＳＰＡ）提出公共管理者必须遵循的伦理准则 包括：（１）坚持信任与诚实，不因追求成就、荣誉或个人利益 而动摇；（２）保证自己的工作和贡献能够给他人以信任；（３） 主动地避免利益冲突，如任人唯亲、不合理雇佣、对公共资源 的不合理利用以及受贿；（４）尊重上级、下级、同事和公众； （５）为自己的错误承担责任；（６）执行公务不讲派性 Ｉｊ 。 这就要求在公共决策体制中的决策中枢系统成员必须严格 按照行政伦理要求，坚持公共利益优先的原则，设计出符合 公共利益与增进社会利益的政策，合理分配社会价值。在政 策方案设计、评估论证过程中，行政首长要尊重下级和公众， 多听取决策参与者、“智囊团”和公众对公共政策问题的看 法和建议，不因为追求个人成就、荣誉和私利而压制反对意 见，在行政首长负责制下敢于决策并承担决策责任。此外， 决策参与者应注重提高自己的知识素养、专业技能和政治使 命感，积极建言献策，尊重领导决策并监督公共政策制定和 执行过程，及时反馈政策信息，保证公共政策的科学性与民 主性。 ２．新闻职业伦理对政策方案设计、评估论证的影响。 大众传媒在西方国家被称为“第四种权力”，它凭借自身的 舆论优势，承担着咨询子系统和监督子系统的双重功能，左 右着政策方案的设计、评估和论证。新闻职业伦理要求新闻 从业者在新闻职业活动中应遵守相关的行为规范、具备相应 治的；在伦理底线上应该是信用与公开的；在价值取向上应 该是公正与正义的 。 的道德品质，履行基本的社会责任与义务。具体要求新闻从 业者在坚持“维护新闻真实性、客观公正原则”的基础上发 现并聚焦社会问题，构建公众意见平台，推进政策议程；在 制度公正与正义的价值取向体现在公共政策中即表现 为“对社会价值权威性分配”分配的程序公正与结果正义。 正当价值是制度的基础，是评价现代社会制度的基本尺度， 正义则是制度的目标，是社会制度不断完善和发展的主要动 力与价值取向。一个符合政治伦理的制度设计必须是公正 与正义的结合体，只有用制度正义来补偿和矫正因实质公正 “保持自身独立性与清正廉洁、遵纪守法”的前提下公开决 策过程，监督决策制定与运行；在保障“行业间良性竞争、国 内国际合作”的背景下，完善自身建设与国际信息的传播等。 由于新闻媒体具有舆论导向和规范监督作用，它是连接决策 系统与公众的桥梁，是政策评估论证的一个社会平台，准确、 与程序公正的分歧而带来的社会问题，才能保证政治伦理其 他要件（自由平等、民主法治、信用公开）的实现。例如一个 及时地反馈社会信息、积极建言献策是其义不容辞的责任和 义务、尤其是当今处于信息爆炸的时代，随着网络新闻媒体 （网络新闻媒体是指基于互联网传输平台来传播新闻和信息 的网站）的兴起，更要做好网络新闻的道德失范（网络新闻 道德失范是指由于网络新闻媒体传播多元化、受众全球化、 选择自由化、传播身份隐匿化、发布新闻实时化与信息容量 无线化的特点，使得网络新闻出现舆论导向模糊和偏差、虚 假新闻泛滥、网上侵权行为频发、网上传播不良文化等道德 失范现象）预防工作，过滤不良和失真的社会信息，防止因信 息失真而带来决策失误，在争取新闻自由权利与保持社会责 任感的同时作好信息传播的职责。 ３．作为公共决策咨询子系统的专家学者和专业人员的 职业伦理精神同样对政策方案的设计、评估论证产生重要影 响。与政府系统内决策者不同的是，这些专家学者和专业人 员不是政府系统人员，他们是临时组成的“智囊团”，一旦公 共政策问题被解决，他们就会自行解散，回到自己的工作领 域。在政策方案设计、评估论证的过程中，他们凭借自己的 专业知识向中枢子系统提供政策信息和咨询建议，并参与设 计备选方案。虽然他们在公共政策问题解决方案的设计中 只“谋”不“断”，没有实际决策的权力，但其作用却不容忽 视。因为用不同的方法去解决同一个问题可能会导致不同 的结果、尤其是在利益分配领域更是如此。如果专家学者和 专业人员在政策方案的设计中受到特殊集团利益的影响和 制约（如政府系统为了政策执行的方便或为了政府系统自身 利益），将会失去其公共伦理精神，设计出不利于公共利益的 解决方案。专家学者与专业人员应发挥好自己的辅助作用， 一方面加强自己的专业知识素养、作出准确判断并参与设计 出科学的政策方案；另一方面要积极建言献策，在价值中立 的基础上，对政策方案进行评估论证，保证其可行性与有效 性，让自己在政策设计、评估论证中发挥实质性的作用。 （三）政治伦理对政策方案抉择的影响 政治伦理在公共政策制定过程中，主要是通过政治制度 伦理对公共政策备选方案的抉择产生作用的。政治伦理要 求有关公共政策制定过程的制度设计要保证社会声音表达 权利的自由与平等；保证政策制定过程中政策信息的公开和 信息渠道的畅通无阻；保证政策制定始终坚持公正和正义的 价值取向。因此一个设计良好的政策方案抉择制度在权利 表达上应该是自由与平等的；在管理形式上应该是民主与法 国家政府体制的设计是否是自由与平等的将直接影响到政 策利益表达机制与政策参与机制，决定着政策目标代表的是 政党利益、特殊集团利益还是公众利益；政策决策体制是否 是民主与法治的将直接影响到备选方案的设计与抉择程序， 因政策程序不合法而带来的利益分配结果偏差直接影响政 策抉择结果；决策咨询系统是否是信用与公开的将直接影响 到政府决策信息的收集与反馈，影响公众对政策问题的认知 与理解，从而作出不同的政策评估论证，影响政策分析和方 案抉择；公共政策决断子系统的决断过程与结果是否是公正 与正义的将直接影响到公共政策设计的合理性与合法性，进 而影响到公共政策的执行效果。 参考文献： ［１］Ｄａｖｉｄ Ｅａｓｔｏｎ．Ｔｈｅ Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ Ｓｙｓｔｅｍ：Ａｎ Ｉｎｑｕｉｒｙ ｉｎｔｏ ｔｈｅ Ｓｔａｔｅ ｏｆ Ｐｏｉｌｔｉｃａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ［Ｍ］．Ｎｅｗ Ｙｏｒｋ：Ｋｎｏｐｆ，１９７１：１２９ —１３４． ［２］王传宏，李燕凌．公共政策行为过程［Ｍ］．北京：中国国际 广播出版社，２００２：２０６． ［３］陈庆云，等．现代公共政策概论［Ｍ］．北京：经济科学出版 社，２Ｏｏ４：３７—４Ｏ． ［４］陈庆云．公共政策分析［Ｍ］．北京：北京大学出版社， ２００６：１２４—１２５． ［５］张康之．公共管理伦理学［Ｍ］．北京：中国人民大学出版 社，２００３：５８． ［６］高力．公共伦理学［Ｍ］．北京：高等教育出版社，２００２：序 言Ⅶ． ［７］魏英敏．新伦理学教程（第二版）［Ｍ］．北京：北京大学出 版社，２００３：３１３． ［８］黄瑚．新闻伦理学［Ｍ］．北京：新华出版社，２００１：２０． ［９］徐永军．政治制度伦理和政治发展［Ｊ］．广西社会科学， ２００４，（１１）：４０． ［１０］谢明．政策分析概论［Ｍ］．北京：中国人民大学出版社， ２００４：１８４． ［１１］王正平．美国行政伦理的基本价值理念及其规范制度 建设［Ｊ］．上海师范大学学报，２００８，（１１）：２１—２２． ［１２］倪愫襄．制度伦理研究［Ｍ］．北京：人民出版社，２００８： １００—２０７． （责任编辑：郑龙云） 一３一
