需求转型与空间约束背景下社区公共设施解决之道——来自长沙的实证研究

需求转型与空间约束背景下社区公共设施解决之道

——来自长沙的实证研究

赵学彬

摘要:当下我国城市正面临城市空间增长约束的大背景，与此同时，随着城市社会经济水平的不断提升，城市居民的社会需求也正在发生显著的变化。本文依据空间约束与需求转型的宏观背景，对长沙市社区公共服务设施配置现状存在的问题、标准制定、规划实施对策等进行了实证分析，并在此基础上，对未来城市社区公共服务设施配建的相关进行了研究。 关键词:需求转型 空间约束 社区 公共设施

引言

当前我国城市面临的不仅是空间增长的紧约束，同时面临的是城市人口结构与社会需求的转变，从而导致既有的城市空间已经在很大程度上难以适应当前社会群体的需求，尤其是公民社会的建立，以及社区理念的重构，导致城市居民的社会需求出现分化与转型的态势。在计划经济时代，城市社会服务主要由或单位统一供给，从而造成社会服务的空间差异和重置的现象突出，尤其是让和企业背上沉重的社会包袱而不堪重负，在20世纪十年代已经逐步瓦解。在计划经济时代的社会服务供给模式逐渐瓦解的同时，是逐步建立起社会主义市场经济的社会服务供给模式，但在2010年以前，我国城市的增长主要依赖于空间规模的不断外溢，以及人口老龄化的拐点尚未到来，城市就业人口比重高，从而催生了巨量的以房地产开发为主导的城市空间增长。在城市空间规模快速扩张的阶段，城市社会服务供给主要以满足居民基本的生活需求功能为主，如基础教育、医疗、市政基础设施等必要性设施，但随着城市经济水平的不断提升，传统的基本生活服务功能已经难以适应当前居民多样化与品质化的社会需求。而从国家宏观层面，也不断提出加强对城市文化、体育、养老等设施的供给①，以适应居民不断转变的社会服务需求。居民社会服务需求的转变不断在发生，而传统的社会服务供给已经或逐步沉淀在城市空间中，尤其在老城区，城市设施的供给已经面临无地可供的局面，本文正是基于此背景下，尝试探索城市更

新中，如何合理适应居民不断演变的社会需求，寻求合理的社会服务供给空间载体与制度模式。

1.社区公共服务设施配置标准与理论基础

基于空间约束背景下的公共服务设施供给，需要做到将城市有限的空间资源进行合理分配，既要适应未来居民社会生活的发展需求，同时又能厘清与市场的权利和义务边界，做到兜住底线、市场调节补充，满足城市居民不同层级的社会服务需求。

1.1社区公共服务设施配置现状标准及其困境

城市公共服务设施包括市区级和社区级②公共服务两大层级，从城市规划角度而言，市区级公共服务设施原则上在城市总体规划和分区规划层面应予以统筹安排和建设；社区级公共服务设施主要在控制性详细规划层面予以落实，由和市场共同提供。目前大多城市主要依据《城市居住区规划设计规范（GB 50180—93）（2002版）》进行配套，其中明确要求居住区公共服务设施（也称配套公建）“必须与居住人口规模相对应”、“并应与住宅同步规划、同步建设和同时投入使用”的规模及建设、运行特征，其内涵是为住宅提供配套服务的公共建筑。但由于该规范涉及的设施内容局限且难以适应新的社会需求，同时，该标准未能厘清与市场建设主体的责任与权利边界，从而导致各个城市在实际操作中存在内容不统一或标准差异大的问题。因此当前部分城市如北京、上海、厦门、重庆、南京等城市均陆续出台了相应的城市居住区公共服务设施配套标准，以指导居住社区公共设施配置。

1.2社区公共服务设施配置的理论基础

目前针对城市社区公共服务设施配置的相关研究已经相对丰富。大致包括社区公共服务设施的配置标准研究、建设模式研究、发展趋势、区位选择等方面的研究。早在1999年，唐子来教授以上海、深圳等城市的公共设施配套标准变化为参照，对未来居住区公共服务设施配套的发展趋势和规划对策进行了研究。黄怡（2002）从社会经济、技术及宏观等角度分析了居住小区公共服务设施的发展趋势，并提出相应的规划措施与对策。近年来关于城市居住区的研究主要侧重于对居住区公共服务设施标准及其空间布局规划的研究。如赵民、林华（2002）分析了由于经济收入、文化价值取向、年龄结构的差异等导致的需求分化，认为应调整居住区公共服务设施配建指标体系，使之适应市场的发展条件，兼顾效率和公平。张大维等（2006）对武汉的社区公共服务设施基础数据的实证调查和统计分析，提出了武汉市城市社区公共服务设施的规划项目、标准和实施单元，提出了具有一般意义的城市社区公共服务设施规划标准和实施单元建议。张京祥等（2012）以常州市乡村地区的基本教育设施为

实证，运用社会调查与GIS等定量与定性方法，提出了城乡基本公共服务设施配置的导引标准。靳大超、胡纹（2015）以中山市小榄镇为例，从存量型总体规划的层面出发，在解决公共服务设施配套不足、规划失调、实施缺位方面进行了有益探索。还有如高军波等（2011）、熊侠仙（2014）、耿虹等（2014）等针对不同城市的社区公共服务设施配套标准及规划布局进行了实证研究。还有部分学者从公共物品、社会有效需求理论角度探讨了社区公共服务设施供给模式。

现有的研究重点对我国社区公共服务设施的发展趋势、配置标准、空间区位选择三个角度进行了大量的理论与实证分析，但目前我国居住区公共服务设施配置的核心问题仍触及不深，尤其是针对存量规划背景下，如何应对当前社区居民需求，并在规划配置及其实施策略上，合理界定市场与的责任与权利边界，从而造成社区公共服务设施配置存在分散而无效率、集中却难以实施的矛盾。

2.长沙市社区公共服务设施现状主要问题

通过对长沙市中心城区85个街道、533个社区的居住区公共服务设施进行了全面的调研，并建立居住区公共服务设施的数据平台，对长沙市社区公共服务设施按照行政管理与社区服务、基础教育、文化体育设施、医疗卫生设施、社会福利设施等进行分类，并细分为22项子项，通过全面的资料收集。对设施从覆盖水平、设施提供方式、建设主体和产权主体、现状标准水平、以及居民的意愿情况等方面进行评估。

2.1配置功能与规模欠缺

目前长沙市社区公共服务设施主要包括基础教育、行政管理与社区服务、医疗卫生等设施，且大部分设施标准偏低，如行政管理与社区服务设施，仅满足了社区办公用房功能，对于社区文化娱乐、体育健身、社区养老等设施配套严重不足(表1、图1)。部分社区为了满足居民的基本需求，不得不采取非正式的提供方式，如采取临建、违建等形式予以补充。

表1 长沙市各街道社区公共服务设施配建率

配建设施类别 教育设施

医疗卫生设施

文化娱乐设施 体育设施

配建设施名称

小学

中学 幼儿园 社区卫生服务中心 卫生服务站

诊所

文化活动中心、图书馆、文化娱乐室等

室外健身广场

配建率 95.30% 63.50% 86.30% 78.80% 83.50% 72.90% 37.60% 91.80%

养老设施 行政管理与社区服务

室内健身运动场馆 游泳池、健身房、舞蹈房等 社区老年人服务中心、社区养老服务站

事处 派出所 社区综合服务站

生鲜超市

其他（快递、邮政、垃圾收集点）

70.60% 17.60% 27.10% .70% 57.60% 68.50% 77.60% 21.50%

其他设施

注：配建率是指各个街道或社区单元内设施的配建情况。

图1 长沙市居民社区公共服务设施现状调查

2.2设施标准滞后

目前长沙市社区公共服务设施配套标准仍然以2002版居住区设计规范为蓝本，由于当前城市居民生活需求已经发生了较大的变化，以及城市社区人口年龄结构的变化，传统的设施标准已经不敷适应当前的社会发展需求。通过对长沙社区的实际调研，居民对传统的基础教育设施、行政管理与社区服务设施需求已经趋于稳定，用地标准与建筑面积标准也相对较高，而社区养老、文化体育、医疗卫生服务等设施建筑面积与用地面积标准距离其他城市相关规

范尚有较大差距，相反这些设施不仅是目前社区公共服务设施配套的短板，同时也缺乏相应的设施标准予以约束，从而缺乏合理的制度与空间保障，亟须制定与居民需求相适应的居住区公共服务设施标准。

图2 长沙市社区公共设施产权主体现状情况

2.3设施产权主体不明确

目前长沙大部分社区级公共服务设施由开发商代建，虽然很大程度上解决了的资金难题，但同样带来设施产权主体与公益职能的模糊，未设施持续稳定的提供社会职能造成了障碍。同时由于与市场的权力与责任边界不明确，部门与开发企业在建设期相互推诿，在设施运营期相互争利的现象时有发生。图2直接反映出长沙各类社区公共服务设施建

设和产权主体的复杂特征。尤其是在配建幼儿园设施上，由开发商代建的产权纠纷问题，直接影响业主公立还是私立幼儿园的选择问题。

2.4设施难以落地

由于控规编制中未能对社区公共服务设施明确具体配建内容与规模，从而造成大量已出让的居住建设项目未能配置相应的社区公共服务设施，或者由开发商补缴相应的配建费而失配，直接导致社区公共服务设施的缺失。其次，在老城区，由于建成环境基本已经完成，居住区级公共服务设施几乎无法增加，因此只能在城市更新地块中予以落实，考虑到城市更新地块本身具有较大的拆迁成本、土地成本和建设成本的压力，增建公共服务设施无疑对本来就举步维艰的旧城更新雪上加霜。因此，老城区目前街道和社区不得不采取临建、违建等非正式手段提供居民必要的社区服务设施。个别会产生邻避效应的设施如垃圾站等，因建设不同步，造成后期无法实施，产生很大的矛盾纠纷。

3.长沙市社区公共服务设施标准制定

3.1社区公共服务设施内容及其主体的确定

社区是城市社会生活的基本单元，也是城市居民空间上的情感归宿。社区公共物品既不

同于城市级的公共物品供给，又不同于小区开发商提供的物业公共物品，前者是城市层面的公共物品，对于社区居民而言并不存在太多的认同感，而仅仅是一个城市功能的必要组成部分；后者是由开发主体提供的商业性行为，具有消费门槛高且具有强烈排他性的公共设施。而社区公共物品是具有

图3 长沙市居民社区公共服务设施需求调查

普惠性的社区层面公共物品，与居民具有明确的空间指向和使用需求，且具有明确的公益性特征。为此，笔者利用微信和微博等大众媒介，开展广泛的问卷调查，收到有效问卷5份，各类公共服务设施的需求状况表现为，对于基础教育设施、文化体育设施、养老设施需求最为强烈，而对于行政管理与社区服务设施、基础医疗设施等需求较低，虽然本次调研中并未列出的如快递收发点、生鲜市场、垃圾收集点等设施，居民同样具有较高的需求意愿（图3）。依据居民的需求意愿，结合长沙市社区公共服务设施现状水平，提出将社区级公共服务设施囊括为六大类型，包括行政管理与社区服务、基础教育设施、文化体育休闲设施、基础医疗卫生设施、社区养老设施、其他设施。其中其他设施包括垃圾收集站（点）、公交站、公厕、生鲜超市、社区快递收发点等内容。基本涵盖社区居民日常生活的基本保障功能和较高的休闲功能。在此基础上，笔者对各类设施具体内容进一步细分为20类子项（表2）。

表2 社区公共服务设施分类一览表

设施分类 行政管理与社区

服务设施

设施内容 派出所 社区综合服务站 高中 初中

九年一贯制学校

幼儿园 居住区文化活动中心 居住区全民健身活动中心 文化娱乐健身广场 社区多功能活动场

医疗卫生设施 社区养老设施

社区卫生服务中心 社区卫生服务站 社区老年人日间照料中心

居家养老服务站

生鲜超市 垃圾收集站

其他设施

垃圾收集点 公交站 公厕

社区快递收发点

设置层级 居住区级 居住小区级 居住区级 居住小区级 居住区级

控制形式 用地面积 建筑面积 建筑面积 千人指标 用地面积 生均面积 服务半径 用地面积 建筑面积 服务半径 用地面积 服务半径 建筑面积 服务半径 建筑面积 服务半径

产权及 建设主体 或市场 或市场

基础教育设施

文化体育休闲设

施

居住小区级 居住区级 居住小区级 居住区级 居住小区级 居住区级

市场 或市场

居住小区级

建筑面积 服务半径

或市场

其次，在于各类设施的产权与建设主体上，笔者认为，社区级公共服务设施配建是职能的重要体现，尤其是在居住区级公共服务设施配置上，功能较为齐全，且配建规模较大，

服务居民范围较广，难以由单一市场主体承担相应的社会责任，因此其建设主体应由承担，在经济能力不足的情况下，可由市场主体代建，但需要让渡适当的土地出让收入，从而促进市场主体的积极性，可对周边搭便车的开发项目收取相应的土地外部效益，从而协调不同市场主体之间的利益平衡。对于居住小区级公共服务设施，由于其建设规模较小，服务涉及人群较小，因此应由相应的市场主体承担必要的社会责任进行配建。

3.2社区公共服务设施的分级

社区公共服务设施由于服务需求和行业条块管理的差异，不同的设施对空间布局的要求也不尽相同。如行政管理与社区服务设施需按照行政界线进行配置，而文化体育设施仅需要在合适的空间规模和服务人口规模上进行配置。目前大多数城市既有标准，无论是采取按照行政单元还是人口规模进行分级，均需要在两者之间构建合适的桥接平台。如按照行政单元划定分级，同样需要对行政单元合理的人口规模进行界定。考虑到长沙市现有的街道和社区空间规模和人口规模差异显著的特征，不宜采取行政单元进行分级的思路，因此提出按照居住区和居住社区两级进行划分，居住区对应的街道空间单元，人口规模大致为5-8万人；居住社区对应的社区单元，人口规模为0.5-1万人。并在此基础上构建与之相应的社区公共服务设施内容。

4.长沙市社区公共服务设施规划对策

社区公共服务设施最关键的环节在于打通标准与规划实施之间的渠道，既要让真正承担起公益性的社会职责，同时又能在城市土地出让和开发建设中，让开发主体承担应有的社会责任，同时又要实现垂直管理与部门的条块管理之间的对接，殊为不易。而且考虑到城市社区公共服务设施相对滞后，当前的主要任务不仅是完善新建区域的社区公共服务设施的配套，同时也是对既有城市社区公共服务设施补欠账，在补欠账的过程中难免遭遇到空间的制约，因此，社区公共服务设施规划不仅是出台一个标准，并在规划中予以落实这么简单，更要考虑到未来实施环节中存在的制度障碍和空间约束。

4.1自下而上的弹性控制策略

城市居民的社区公共服务设施需求与社区居民属性有很强的关联性，笔者在对长沙市空间单元进行实地调研的过程中，不同社区居民对于社区服务设施的需求反馈并不尽一致，城市中心区居民更加关注文化体育活动设施、养老设施等设施配置与供应，而城市外围新区居民更加关注文化体育活动、幼儿园等设施，与新旧城区居民的年龄结构和收入水平存在非常典型的关联特征。因此，采取一刀切自上而下配置的社区公共服务设施有可能与社区居民需

求存在差异，从而导致事倍功半。为此，本文提出尝试自上而下和自下而上相互结合的方式来供应社区公共服务设施。一方面，应依据社区基本功能正常运行的需要，对社区必配的设施进行配置，本文认为行政管理与社区服务设施、基础教育设施、医疗卫生设施以及垃圾收集站（点）、公厕等为社区必须配置的基本设施内容，其他设施均可与社区居民、社区所在街道社区行政管理机构进行沟通与协商后予以配置，调动社区居民广泛积极参与社区公共服务设施的公众参与中来，在满足所在社区居民2/3以上居民认可的前提下，依据社区居民的意愿，对各类设施配置标准与具体内容进行调整。

4.2旧城区社区公共服务设施的“增减”之道

旧城区的社区公共设施面临的主要压力在于空间约束，同时面临的是原有社区居民需求的转变，当原有居民不断外迁，原有社区结构被打破并重组，从而造成新的社区居民对原有的社区公共服务设施内容与服务水平已经难以适应。因此，旧城区的社区公共服务设施供给不仅在于提升原有设施的内容与服务水平，同时也要在社区范围内增加新的适应社区居民需求的公共服务设施。“增减”之道是应对旧城区存量用地背景下的社区公共服务设施的供应思路，

“增”即是在存量用地中合理增建社区公共服务设施，在旧城更新与改造地区，合理增配社区公共服务设施，提升设施的集约度与服务能力，形成大集中、小分散的社区公共服务设施配置，将大型设施如居住区文化体育中心、社区医疗卫生服务中心、社区居家养老服务中心等设施尽可能集中设置，而将其他设施依据实际情况分散布置。“减”即是对原有社区范围内原有建筑功能进行做减法，将原有建筑功能置换为社区公共服务设施，如充分利用原有社区内旧厂房、商场、

图4 长沙市东塘片区社区公共服务设施规划

住宅等设施改造为社区公共服务

设施。在长沙东塘片的旧城更新城市设计中，笔者即尝试将不同类型的设施采取“增减”之道予以落实，增加的设施大多为设施规模相对较大，且具有一定占地需求的设施，包括居住区文化中心、体育中心、社区医疗卫生服务中心、居家养老服务中心、幼儿园等设施，其他设施如、派出所、社区综合服务站、居家养老服务站、肉菜超市、社区快递收发点等设施充分利用现有建筑进行增配或改建，从而满足社区居民的基本需求（图4）。

4.3新城区社区公共服务设施的“张弛”之道

新城区的社区公共服务设施应适应未来发展的实际需求，并采取相对较高的标准予以配置，以适应社区未来发展诉求。新区的社区公共服务设施不仅需要满足当前的发展需求，同时又有适当的发展弹性空间，本文提出新区的社区公共服务设施应采取“张弛”之道。具体做法是，居住区层面公共服务设施由统配，依据土地储备与供应计划，由前期随市政基础设施建设之初，统一建设配建完善的社区公共服务设施，形成相应的社区公共活动中心，不仅有利于提高周边土地的溢价，同时可以有效带动未来新区的社区建设与人气凝聚。同时在居住小区级公共服务设施配建中，依据控制性详细规划对地块配建设施要求，对居住小区级公共服务设施的选址、规模等内容进行刚性控制，在土地挂牌出让中作为强制性要素予以纳入，让市场竞价选择合理的地块出让价格，从而保证各类居住小区级公共服务设施的落地。

5.社区公共服务设施的探索

5.1引入社区规划师制度

为了更好地实现居民深度参与并积极协调居民群体之间的利益诉求，有必要积极引入社区规划师制度。社区规划师将作为公众利益和技术精英代表参与居民利益的协调，从而有效地实现不同利益居民群体之间的利益平衡。社区规划师的作用不仅是部门与社区之间的沟通渠道，同时也是协调居民群体内部利益的专业人员。社区规划师将与居民、街道、社区充分对接，选择合理的社区公共服务设施位置，确定公共服务设施内容与规模，并运用专业技能将设施确定到规划管理部门的法定管理文件中，作为规划实施的重要依据。

5.2旧区盘活存量建筑资源，新区控制增量设施配置

旧城区囿于空间约束的背景，采用新增、改建等方式，盘活现有的存量土地与建筑资源，在城市更新地块中，要求更新地块必须让渡一定的建筑面积作为社区公共服务设施的配建，可以采用复合化的建设模式，同时尽可能利用原有建筑如厂房、办公楼、住宅等改造为社区

公共服务设施。在存量用地与建筑均较为紧张的条件下，可联合市场机构采取购买、租赁等方式予以提供社区公共服务设施。

新建的城市新区应在规划建设之初统配好居住区级公共服务设施，并作为未来土地出让的条件之一。对于已经建设的区域，应联合市场机构采取购买、租赁等方式予以补充。

5.3明确各项设施建设、运营和产权的主体及实施机制

为了确保各类设施的建设机制的顺畅以及完善的管理运营，建议应明确街道、社区各类设施的建设、运营和产权主体。居住区级公共服务设施宜集中布局占地，由投资建设，产权归。居住小区级公共服务设施以项目配建为主，由开发商代建，采取无偿移交或回购。由开发商代建无偿移交的模式应考虑逐步改变，具有市场主导性质的社区公共服务设施应最大限度发挥市场的主动性，市场的专门机构既能提高设施的服务水平，同时也能充分带动和发挥相关行业的合理有序发展。

注释

①党的十以来，下发《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发[2013]35号）、《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发[2014]46号）、《关于印发全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015-2020年的通知》（国办发[2015]14号）等相关文件都明确提出了加强基层社区公共服务设施建设的要求，加强社区公共服务设施建设、提升公共服务水平成为是全面建成小康社会的一项紧迫任务。

②本文认为，城市的公共服务设施包括市区级和社区级两大类。其中市区级主要为城市全体居民服务，是城市功能的构成部分，是一种城市性的公共资源，具有广泛性、公共性特征；而社区级公共服务设施为城市局部的居民日常生活服务，与居民日常生活具有密切的关系，同时又具有一定的空间排他性。

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作者简介

赵学彬，高级工程师，长沙市规划勘测设计研究院。