海城集体经营性建设用地入市试点调查研究

毕云龙;相洪波;徐小黎;盛昌明;谭丽萍;李勇

【摘 要】辽宁省海城市作为试点之一,其在农村集体经营性建设用地入市的主要做法有:按照相关规定及本地区实际情况确定了入市主体、程序及范围,构建了制度框架体系,进行了入市差别化的探索,完善了收益分配方式等.针对目前存在的集体经济组织成员不明确、缺乏城乡统一建设用地基准地价体系、抵押贷款等其他权利难以实现等问题,建议:(1)明确集体经营性建设用地入市主体与客体;(2)探索建立农村集体经营性建设用地价格体系;(3)进一步完善入市收益分配机制;(4)加强农村集体经营性建设用地入市监管.

【期刊名称】《中国国土资源经济》 【年(卷),期】2018(031)009 【总页数】6页(P68-73)

【关键词】集体经营性建设用地;改革试点;建议;海城 【作 者】毕云龙;相洪波;徐小黎;盛昌明;谭丽萍;李勇

【作者单位】国土资源部咨询研究中心,北京 100035;中国国土资源经济研究院,北京 101149;国土资源部咨询研究中心,北京 100035;国土资源部咨询研究中心,北京 100035;国土资源部咨询研究中心,北京 100035;国土资源部咨询研究中心,北京 100035

【正文语种】中 文

【中图分类】F301.1;F301.0;F062.1

0 引言

农村集体经营性建设用地入市改革是农村土地制度改革三项试点工作的重要组成部分，广受社会各界关注。作为农村集体经营性建设用地入市试点之一，辽宁省海城市在坚持把握三条底线的基础上，大胆探索创新，以路径设计为抓手，积极落实入市地块推进工作，重视制度成果提炼，先后完成了入市试点的方案制定、摸底调查、规划调整、先行先试、挂牌出让等阶段工作。截至2017年9月底，海城市已入市集体土地10宗.6公顷，实现土地收益1.5亿元，抵押融资770万元；制定规则、制度、办法22项，取得了“东北领先，全国居前”的成绩。 1 海城市农村集体经营性建设用地入市基本情况 1.1 海城市农村集体经营性建设用地基本情况

辽宁省海城市隶属于辽宁省鞍山市，为县级市，人口109.7万人（2011年），全境总面积2732平方公里（2013年），地处辽东半岛腹地，沈阳经济区之中，北靠钢都鞍山和省会沈阳，南邻港口城市营口、大连，东接煤铁之城本溪及边境城市丹东，西与油田新城盘锦隔河相望。海城市有世界镑都、滑石之乡的美誉。 海城市农村集体经营性建设用地流转工作起步于改革开放初期，发展于房地产市场活跃期，尤其近些年发展迅猛，农村集体经营性建设用地通过市场交易越发频繁，加之现在为改革试点地区，具有合法性，农村集体经营性建设用地入市未来发展潜力巨大。

本文结合实际调研情况，分析了海城市农村集体经营性建设用地的数量、面积、区位及使用状态等，涉及27个乡（镇）（参见图1），农村集体建设用地共1485宗、824公顷，确定可入市，即农村集体经营性建设用地511宗、356.7公顷。其中，单宗农村集体经营性建设用地面积小于0.05公顷的数量为10宗，占比1.96%；单宗面积在0.05～0.5公顷的数量为331宗，占比.77%；单宗面积在

0.5～1公顷数量为103宗，占比20.16%；单宗面积大于1公顷的数量为67宗，占比13.11%（图2）。

图1 海城市集体经营性建设用地入市改革试点示意图 图2 海城市单宗农村集体经营性建设用地面积统计情况 1.2 海城市农村集体经营性建设用地入市主要做法 1.2.1 确定入市主体与程序

海城市针对农村集体经济组织虚无、农村集体经营性建设用地权属存在差异的实际情况，在入市主体确定方面有不同的规定，对于村集体所有的，暂由村委会作为入市主体；对于村民小组所有的，由村民小组委托村委会作为入市主体；对于镇集体所有的，在入市先行地区成立镇级农业开发公司，作为入市主体。

参照国有建设用地出让程序，确定了具体的入市程序：①入市主体提出申请并编制方案；②本集体经济组织村民2/3表决通过入市方案；③镇、县国土局审查方案；④县公共资源交易中心组织实施；⑤受让双方签订成交确认书及合同；⑥缴纳土地出让价款及土地增值收益调节金；⑦不动产登记部门核发集体经营性建设用地使用证；⑧办理项目规划建设等手续。 1.2.2 合理确定入市范围

结合《国土资源部关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》（国土资发〔2015〕35号）和自身实际情况，海城市开展了用地存量核查工作，核查集体建设用地共1485宗、824公顷，确定可入市511宗、356.7公顷。其中，需要调整城市建设规划的土地153宗103.7公顷，确定不用调整规划可以入市的土地358宗253公顷，并对这些集体经营性建设用地重新认定了地类、权属性质、权属来源等。同时，按照集体企业的入市意愿、规划确定了发展方向，确定了先行入市的预备地块。结合海城市其他改革试点，按照意愿强、组织好、存量大、条件优、可先试、效率高的原则，兼顾入市途径、土地

用途、出让方式等方面试点的代表性，确定了地块和项目。 1.2.3 构建制度框架体系

海城市为确保入市试点工作依法依规有序推进，明确了入市主体，搭建了服务监管和市场交易两个平台。特别是抓住民主决策机制、价格形成机制和利益分配机制等关键环节，起草制定了22项、规则、办法，形成了入市决策、运行、服务、利益分配、监管。制度框架主要包含以下五个方面：

(1)建立民主决策机制。制定了《海城市农村集体经营性建设用地入市主体决策管理办法》和《海城市农村集体经营性建设用地入市主体收益使用监督管理办法》，通过2项制度明确了村委会作为入市实施主体、入市过程中的决策内容及方法程序。

(2)完善价格形成机制。制定了《海城市农村集体经营性建设用地入市出让评审管理办法》《关于公布海城市集体经营性建设用地基准地价的通知》2项制度，确立了价格机制中的指导价格、出让底价及成交价格三种价格及其形成办法。

(3)建立入市交易机制。制定了《海城市农村集体经营性建设用地使用权交易规则》《海城市农村集体经营性建设用地使用权招标、拍卖、挂牌出让管理办法》等5项制度，完善了入市意愿提出、入市交易流程等入市交易规则。

(4)制定土地增值收益分配机制。建立了兼顾国家、集体、个人土地增值收益分配机制，保障了农民公平分享土地增值收益，同时制定了《海城市农村经营性建设用地增值收益分配使用管理办法》《海城市农村经营性建设用地使用权出让收支管理办法》2项制度。在农村集体经营性建设用地首次入市增值收益分配比例确定上，以工业用地为例，国家与集体的分成比例确定为3∶7，集体留成70%部分；村委会与农民个人的指导分配比例为2∶8。在农村集体经营性建设用地再次入市增值收益分配比例确定上，国家与集体的分成比例为2∶8，集体留成80%部分；村委会和农民的分配比例依然为2∶8。另外，在农村集体经营性建设用地入市土地使

用税形成地方财力分配上，计划拿出不少于三分之一分给村委会。

(5)完善监管机制。将土地入市增值收益村集体留成部分，纳入农村集体资产管理范畴，分配使用情况纳入村务公开，由农经部门和村民监督委员会对土地增值收益集体部分的分配和村委会留成部分支出进行全过程监管。海城市为了规范入市土地的批后监管，借鉴《国有建设用地使用权出让合同》，重新编制了《农村集体经营性建设用地出让合同》《交地协议书》《履约监管协议书》等相关法律文书，实现了监管重心的下移和前置，保证了批后监管的效果。 1.2.4 进行入市差别化探索

海城市为了通过试点达到试规则、试办法的目的，在首批入市宗地选择上，充分考虑了入市主体、入市途径、出让方式、规划用途等因素。在入市主体上，既有村集体所有也有镇集体所有；在入市途径上，既有就地入市也有调整入市；在出让方式上，既有协议出让也有挂牌出让，达到了试规则、试办法，探索入市成熟制度体系的目的。截至2017年9月底，海城市分别采用了就地入市和调整入市完成了10宗地块的入市工作（工业用地4宗、文化产业用地2宗、商业用地4宗；其中协议5宗、挂牌5宗），同时制定了整治入市的具体办法，拟定了入市宗地。 1.2.5 完善收益分配方式

在入市收益分配方面，海城市的原则是：兼顾国家、集体、农民个人三者之间的利益，探索入市收益共享，突出收益平衡，强化长效机制。具体做法有：①合理确定提取调节金的比例，在国家和集体的分配比例上，综合考虑入市方式、土地用途等因素，采取工业用地3∶7，商业用地4∶6，调整入市建新区和拆旧区6∶4的分类动态调节方式；在集体和个人的分配比例上，统一设定为2∶8。②探索建立农民社保体系，以长效机制保证农民持久收益，形成了土地增值收益多元化的补偿方式。③确保征地补偿和入市收益大体平衡，降低对征地工作的影响。④确保持续收益大体平衡，消除以往一次性征收、一次性补偿、一次性分配的方式的弊端，

保障农村长期稳定。

2 海城市农村集体经营性建设用地入市存在的问题 2.1 农村集体经济组织成员未能明确界定

尽管在《》中明确农村集体组织的内涵，在《土地管理法》《物权法》中明确农村集体经营性建设用地所有权主体地位与所有权权能，但目前，农村人口流动性较强，并随着城市经济不断发展与城市化深入推进，农村人口将持续转为城镇常住居民，这类农村人口是否依然界定为农村集体成员，是否可以享有农村集体经营性建设用地入市收益分配权益，值得商榷。对此，试点地区应在建立健全农村集体经济组织基础上，适时探索农村集体经济组织成员权退出机制。笔者还认为，将确立成员权的权利下放给农村集体经济组织，由村民民主决策。 2.2 缺乏城乡统一建设用地基准地价体系

农村集体经营性建设用地定价是入市的前提条件，同时是决定入市土地收益分配的关键。根据试点地区情况，农村集体经营性建设用地定级相对滞后，农村集体建设用地基准地价制度仍然缺位。笔者认为，应加快推进农村集体建设用地定级及基准地价构建工作。同时，要按照城乡建设用地同等入市、同权同价的要求，做好农村集体经营性建设用地基准地价与城镇建设用地基准地价对接，最大限度降低土地产权二元制对城乡建设用地价格的影响，有序推进农村集体经营性建设用地同权、同价入市工作。

2.3 农村集体经营性建设用地抵押贷款等其他权利难以实现

目前各个试点地区正在积极推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地享有同等的各项权利，特别是长期稳定的收益和处分权利，但依然存在部分现实问题难以破解。例如抵押贷款，国有建设用地在该方面已经十分成熟，形成了社会共识；而农村集体经营性建设用地抵押贷款方面都是困难重重。尽管部分试点地区与当地金融机构积极沟通，促成部分银行及农村信用社为农村集体经营性建设用地提供抵

押贷款等金融服务，但这种情况大多集中在经济较为发达的试点地区，欠发达试点地区依然面临抵押贷款难的问题。说明金融机构对农村集体经营性建设用地的二级市场发育缺乏信心，应引起有关部门重视。

2.4 农村集体经营性建设用地入市收益分配需进一步完善

分析农村集体经营性建设用地入市收益分配的各地做法与实践经验，发现集体提留比例越高，集体成员对集体组织管理的信任程度就越高。集体提留比例高的地区通常经济较为发达和村民协作程度较高，例如浙江省。辽宁省的实际情况是，集体成员虽然对改革持赞成和支持的态度，但部分集体成员倾向选择将应得收益直接分到集体成员个人，这样个人得了“实惠”，才有获得感，但实质上这样的获得感只是暂时的。笔者认为，应加强集体经济组织的管理能力和监督引导作用，建立健全收益分配制度，提高入市收益分配的可持续性，切实提高集体经济的实力，加强村内基础设施建设，保障村民社会福利，使全体村民共同享受农村集体经营性建设用地入市带来的实惠，走可持续发展道路。 2.5 难以形成规模入市及地区经验

与当前产业结构调整和社会整体经济形势有关，辽宁省整体经济增长动力不足、持续低迷，用地需求呈下降趋势，企业缺乏投资新建项目的积极性，因信心不足而处于观望状态，尤其是本地区外的企业。具体到研究区域，由于用地指标相对富足，农村集体经营性建设用地入市的有关制度、机制及保障尚处在探索阶段，且农村集体经营性建设用地多数区位优势不明显、交通不便利、成本优势不突出，企业即使投资也倾向于国有建设用地，导致在农村集体经营性建设用地入市招拍挂过程中，很难形成多家企业或组织竞拍一宗地块，通常地块均被用地单位以底价竞得。因此，难以总结农村集体经营性建设用地入市招拍挂有关经验，更难以体现农村集体经营性建设用地应有价值。另外，在农村集体经营性建设用地以底价入市过程中，存在很大顾虑：首先，如果价格过高，可能无法完成入市工作量，进而影响试点改

革进展；其次，过低的入市价格易造成村民所得低于征地补偿款，可能引发矛盾，不利于农村经济及社会发展。所以，目前多数采用入市底价与当地征地补偿标准大体平衡的做法，以解决短期内矛盾。笔者认为，应大胆尝试，探索符合当地实际情况，体现入市价值的一套完善体系，真正地体现农村集体经营性建设用地入市的优势，逐步构建城乡建设用地统一市场体系，促进城乡统筹发展。 3 对进一步推动海城市农村集体经营性建设用地入市的思考 3.1 明确农村集体经营性建设用地入市主体与客体

目前海城市由村委会作为农村集体经营性建设用地入市实施主体。因海城市农村集体经营性建设用地权属存在差异的实际情况，对于村集体所有的土地，暂由村委会作为入市主体，对于村民小组所有的土地，由村民小组委托村委会作为入市主体，该种方式得了的默许，同时得到多数集体经济组织成员的认可。对于镇集体所有的土地，在入市先行地区成立镇级农业开发公司，作为入市主体，具有一定探索性。笔者认为，村委会作为入市实施主体，并不违法，暂时解决了主体缺位的问题，但尚存在诸多不足，值得商榷。应加强对集体经济组织的引导，提高集体经济组织自治能力，探索多渠道入市实施主体，做到政经分开，充分尊重村愿，提高村民获得感。

在农村集体经营性建设用地入市过程中，应对转入方作出相应规定。笔者认为，在同等条件下，现使用者和本集体经济组织成员应享有优先转入的权利；同时，对转入企业的经营方向应有一定的约束和，优先考虑环境污染较少的企业类型，如粮食加工厂、粮食存储库等涉农企业，有一定污染的企业，如纺织厂、木器厂等企业，禁止重污染企业进驻，如冶炼厂、铸造厂等企业。 3.2 探索建立农村集体经营性建设用地价格体系

目前农村集体经营性建设用地入市试点地区处在探索阶段，因长期以来集体土地权能不完整、评估价值低，或者由于农村集体缺少市场经验未能清楚认识土地市场价

值等原因，极易造成农村集体和农民个体行为短期化，形成低价交易。笔者认为，海城市应效仿部分试点地区在改革初期设立农民集体经营性建设用地流转价格的保护机制，如“基准地价”“最低保护价”等措施，当集体经营性建设用地流转价格明显低于基准地价或者最低保护价时，地方可以主张优先购买权。 由于试点地区农民集体民主决策机制尚不完善，较易导致部分村干部失职、渎职等，使得入市价格受人操纵，以极低价格完成入市手续，侵害了农村集体经济组织及成员的权益。因此，农村集体经营性建设用地入市价格需参考国有建设用地价格的形成，适时建立健全的土地价格评估机制。 3.3 进一步完善入市收益分配机制

根据目前试点地区情况，收益分配的根本是如何平衡国家、集体及农民个人之间的利益，结合研究区实际情况，提出以下建议：

(1)应分享入市收益。主要因为农村集体经营性建设用地的价值与其配套设施状况有直接关系，而配套设施均由无偿建设，为实现可持续发展，应通过分享入市收益方式收取配套设施等公共服务的成本。分享收益的主体建议为县级及以下，地市级可通过税收方式分享农村集体经营性建设用地二次转让收益。 (2)集体应根据所在地区实际情况提留部分入市收益，用于集体公益事业发展、集体成员社会保障提高等支出。建议加强农村集体经济组织财务管理能力，并且提留比例应远低于农民个人分配比例。

(3)集体经济组织成员应是入市收益的主要获得者。尤其是在入市收益初次分配中，需将大部分的收益分配给集体经济组织成员，提高农民获得感，这符合十八届三中全会决定中“合理提高个人收益”的精神，对实现农村集体经营性建设用地入市“让权于集体，让利于农民”具有现实意义。 3.4 加强农村集体经营性建设用地入市监管

农村集体经营性建设用地入市监管机制关乎到改革的总体方向及农村经济持续稳定

发展。有监管职责，因此，完善对农村集体经营性建设用地入市监管机制是防止低价入市、保护农村集体资产不流失的有效保障。监督决策层的权利是减少干部与村民之间矛盾的根本前提。做好农村集体经营性建设用地入市的监管工作，不仅能把握改革的正确方向，同时可以更好地提高公信力，有利于农村经济和谐发展。要严格管控土地用途，切实保证耕地保有量。农村集体经营性建设用地入市将形成农村土地不同用途之间的利益差别，加之目前多数地区村级规划不完善，极有可能导致农民宅基地、公共设施用地、公共建筑用地甚至是耕地非法转为农村集体经营性建设用地，影响耕地保有量，不利于社会和谐发展。应不断完善国家自然资源督察的监管机制，加强基层土地执法监察力度，强化村级土地规划编制与落实工作，最严格执行土地用途管制，切实保证耕地保有量，以可持续发展为目标促进农村经济发展。 4 结语

本文仅对辽宁省海城市农村集体经营性建设用地入市情况进行了调查研究，限于笔者知识与能力水平，缺乏深度思考，关于农村集体经营性建设用地相关建议仅针对研究区实际情况提出，缺乏广泛适应性。就全国试点范围，笔者认为，首先应进行法律法规的修改与完善，使改革有法有规可依；其次，做好各项改革的统筹工作，形成改革的新合力，促进改革良性发展；最后，切实明晰职责，做好服务与监管工作，确保各类执行有效。 参考文献

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