从厦门海沧PX项目事件看规划环评的确立与实施

1 PX项目事件：对规划环评的呼唤

1.1 厦门海沧PX项目事件

2007年期间，由105名全国政协委员联合签名的呼吁厦门海沧PX项目迁址的议案，被列为了全国政协会议的“一号提案”。厦门海沧PX（Para-xy lene）项目所在的海沧-嵩屿地区已形成化工石化工业项目集中的大型工业区，但该区域还在规划建设以居住为主要功能的海沧新城，使得单个看符合环保先进标准的项目又变成了高风险项目。议案牵头人政协委员赵玉芬女士称，PX就是对二甲苯，属危险化学品和高致癌物，对胎儿有极高的致畸率，应该远离城市100km生产才能确保安全。而PX项目就位于人群密集的厦门海沧区，项目5km半径范围内的海沧区人口超过10万，居民区与厂区最近处不足1.5km。而目前厦门本岛的出口只有厦门大桥和海沧大桥两条道路，海沧PX项目一旦发生极端事故，或者是危机该项目安全的自然灾害，如台风、地震、海啸，乃至恐怖威胁，后果不堪想象。

1.2值得深思的问题

在厦门海沧PX项目事件中，有3个方面的事实值得我们注意和深思：其一，当地不重视规划的环境影响，单个项目环评没能很好结合工业规划环评和城市规划环评进行，致使空间布局混乱，产业结构不合理等问题积重难返。其二，环保管理不协调。厦门海沧PX项目投产是国家批的，国家环保总局在项目“迁址”问题上根本没有权力。由于针对该单个项目的环评早已通过，环保总局现在唯一能做的就是对厦门市暂缓批准新的化工项目。如此看来，好像环保工作变成了环保机构的部门工作，环保部门甚至还得为此与

其他部门和地方进行博弈。由于管理不协调，在宏观决策层面很多本应被避免的环境影响事件就会留下隐患，给日后的环保工作造成被动。其三，信息公开、公众参与不足。2006年底厦门开始在海沧区开工修建年产80万吨的PX项目时，没有人告知市民其危害性。不少市民反映，对该项目了解不多。公众不能获取充分的相关信息，何以能有效地监督的规划？

2 规划环评：可持续发展的必然选择

2.1 规划环评的含义

规划环评是战略环评的重要组成部分。战略环评分为法规、、规划环评，由于我国环评法中只规定了规划环评，因此只能讲规划环评作为战略环评与综合决策的落脚点，推进规划环评就是推进战略环评。规划环评评价的对象是在法规制度之后，项目实施之前，对有关规划的资源环境可承载能力进行科学评价。相比项目环评，规划环评真正开始实现了从微观到宏观，从尾部到源头，从枝节到主干，从操作到决策的转变和飞跃，是环境影响评价制度的一次根本性改革。我国的规划环评是对有关部门、设区的市级地方及其有关部门编制的综合规划（包括土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划等）和专项规划（包括工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等有关专项规划）进行环境影响评价，对规划实施可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。在国外，环境影响评价适用的范围，已经从建设项目扩展到区域和流域开发、制订、规划、计划和立法，甚至发展到对新产品的研制。特别是战略环评，已经为越来越多的国家和国家组织所接受。

2.2 规划环评的确立是实现可持续发展的必然选择

在我国现行的法律中，在第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其它公害”，但对规划环评未作任何规定。2002年常委通过的《环评法》对规划环评虽有原则性规定，但并没有具体的操作程序。两年前，环保总局启动了规划环评的立法和试点工作，相关条例正在法制办的论证审议之中。目前规划环评自身理论和方法体系的不完善，导致评价时间和结果都不能保证。从总体上看，我国现行规划环评立法存在较大空白，规划环评制度并未真正确立。全国环资委法案室主任孙佑海博士曾在2005年9月的高层论坛上呼吁将规划环评制度变为现实，可见至少现实中缺失规划环评制度。这种对规划环评的漠视一定程度上已经造成经济社会环境不协调的局面，规划环评制度的确立与实施已刻不容缓。这种必要性至少可以从3个方面显示出来。

（1）实施规划环评是控制环境风险的根本手段。实施规划环评，可以克服宏观决策的片面性，有助于减少和避免环境灾害。随着我国经济活动范围和规模的不断扩大，区域开发、产业发展和自然资源开发利用所造成的环境影响越来越突出，有关规划所造成的各种环境问题已经成为影响我国可持续发展的重大问题。几十年来我国经济发展的历史表明，及其有关部门制定的某些规划，相对于具体的建设项目来说，实施后对环境的影响更加巨大、持久、范围也更加广泛。这方面，我们曾有过非常深刻的教训，厦门海沧PX厦门又一次为我们敲响了警钟。数10年来，我们为了经济的高速发展，为了GDP，已经在社会生活的其他方面一再让步。由于我国经济增长的环境代价过高，环境污染和生态破坏过于严重，已直接带来这样的后果：资源（尤其是能源资源）对经济增长的约束强度不断增加，经济运行绷得过紧；生态系统的整体功能下降，制约经济发展，严重影响人民群众的身体健康，经济发展和环境资源的矛盾日益尖锐。确立并认真实施规划环评制度，在决策层面控制环境风险，不仅可以一定程度上避免经济的大起大落，而且有利于政治和社会的稳定。

（2）实施规划环评制度是实现决策科学化的内在要求。在当代，的宏观决策

对国家的经济、社会和环境的前途具有决定性的影响，因此，宏观决策的科学性和正确性尤为重要。由于社会关系越来越多、越来越复杂，加上社会节奏加快，宏观决策面临的不确定因素越来越多。在这种情况下，实施科学决策，以促进经济、社会、人口和环境的全面发展尤为重要。科学决策要求决策者在决策过程中对整体与局部、内部条件与外部环境、当前利益和长远利益、主要目标和次要目标以及它们之间的相互关系和作用，加以系统分析和综合平衡，然后进行决策。规划环评就是体现这种综合决策思想的一种方法和制度。

（3）实施规划环评制度是实现经济社会协调可持续发展的重要保证。可持续发展内在要求社会、经济的发展建立在生态可持续性的基础之上。但是，社会、经济的高速发展，必然导致对环境造成污染和损害，因此，在社会、经济的发展与环境保护之间必须寻找一个平衡点，才可能使社会、经济的发展良性持续下去。而实现这一平衡的一个重要机制就是通过规划环评，实现环境与发展的综合决策，将一切可能对环境产生不可逆转的重大影响后果的、规划及项目排除在实施之列，扼杀在萌芽之中。目前我国实施的环境影响评价主要局限于具体的开发建设项目，难以突破“小范围有序，大范围无序”的消极局面。我国的经济、产业结构正处于大规模调整的关键时期，一大批工程正在逐步实施，实施规划环评，对我国实现可持续发展战略意义重大。

3 规划环评责任的落实

3.1 落实在环保规划上的责任的必要性

中国目前面临的环境污染问题大多是布局性和结构性问题，这源于在当初工业化和城市化快速发展时，较少在宏观决策和整体规划上考虑环境与资源因素。厦门海沧PX项目就是因为城市规划变动，把工业污染项目和居民生活小区混在一起，使当时审批合格的项

目，一段时间之后常常因为城市规划的变化而变成高风险项目，给群众带来环境安全隐患。《环境影响评价法》第二章规定了规划的环境影响评价，将的发展规划纳入了环评范围，目的在于从决策、源头上防止环境污染和生态破坏。根据《环境影响评价法》第7条、第的规定，规划的环境影响评价范围包括：土地利用的有关规划；工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源专项规划。但实践中规划环评的规划责任并没有真正落实，要求对因规划引起的环境污染承担责任，在规划领域落实的环保责任已刻不容缓。

3.2 落实在环保规划上的责任的途径

（1） 进一步提高各级的规划环评意识。现在，有些地方的党政领导对开展规划环评的重大意义认识不足。有的甚至有抵触的情绪，认为环保法律是阻碍经济发展的“绊脚石”，这是必须要克服的极端错误的认识。对我国这样一个发展中大国而言，摆脱贫困，追求发展是硬道理，任何时候都不可偏离经济、社会发展这一主旋律。而实施、加强环境保护工作，从某种意义上说是对发展的，即经济的发展必须建立在适当的环境承载力和自然资源容量的基础之上，我国经济发展的模式及速度就不得不受到适度的。个别部门、地区，由于其环境保护意识相对淡薄，更主要的是出于本部门、本地区的利益的考虑以及对眼前利益的追逐，对规划环评的立法及实施会产生疑虑甚至阻力，这是可以理解的。但是建立并实施规划环评制度对预防由于经济发展所造成的环境危害，保护和改善生态环境，维护可持续发展的物质基础是十分必要的，完全符合国家的整体利益和长远利益。因此，这种疑虑应该消解，这种阻力必须排除。

（2） 建立环评主体之间的制约机制，进一步强化环评主体的职责。从现实情况来看，部门既是规划的组织编制机关，同时又是规划的审批机关；提出环境影响报告书或者编写有关环境影响的章节或说明的是有关部门，审批的又是有关部门。虽然专项

规划的环境影响报告书提交环境保护行政主管部门进行预审，但预审部门的审查意见也仅为决策依据，得不到编制机关编制的规划大多体现了的意图，往往是一种“意向规划”、“迎合规划”，在这种情况下，很难让受组织编制机关委托的评价单位或者组织编制机关本身做出实施该规划对环境将造成不良影响的环评结论。由此可见，规划组织编制机关、评价单位、预审机关和审批机关相互之间缺少和制衡，影响了环评制度的实效。因此，避免行政干预，设立由各级直接领导的环评委员会，行使环评审批职能，保证审批机关的权威性、性和科学性意义重大。只有保持环境影响评价工作的相对性，明确各方主体的权责，强化制约机制，才能确保规划环评的客观、公正。

（3）进一步健全环评主体的法律责任也很重要。《环境影响评价法》已将规划首次纳入环境评价范围，要求对因规划引起的环境污染承担责任。由于规划环评的主体通常都是及其主管部门和权力机关，对违反规划环评要求者追究法律责任本来就是一大难点。又由于有关规划环评的法律规定一般为程序性规范，无实体性的法律义务，很少有关于法律责任的规定，使这种法律责任的追究难上加难。在这种情况下，可以考虑在法律上确立违反程序规定的环评行为无效制度，即只要组织编制环境影响报告书的机关或者审批机关违反了法定程序编制、报批、审批环境影响报告，其结果都是无效的。这可能比仅给有关责任人行政处分更有威慑力。这方面可以采取两个措施：一是直接规定违反环评程序报批、审批的规划一律无效；二是规定任何单位和个人对违法报批、审批的规划都可以向人民提起要求撤销规划的行政诉讼。这样，将迫使负有环评责任的行政机构不得不严格按法律规定的要求编制、报批、审批环境影响报告书。

4 公众参与规划环评实施机制的完善

4.1 规划环评的信息公开、公众参与的必要性

公众参与是解决中国环境问题的重要途径，而环境信息披露制度是公众参与环境事务的前提。公开信息和公众参与是紧密联系的两个方面，相辅相成，缺一不可。虽然，《环评法》确立了公众在规划环评过程中的参与制度，赋予了公众参与环评应有的法律地位。但是，总的来看，仍然没有公众参与规划环评的具体规定。厦门在腾龙芳烃（PX）问题上，就缺乏全面有效的环境披露和公众参与，投资上百亿的腾龙芳香烃项目环评，居然只有厦门环保局保有一份环评报告，厦门大学的专家不知情，一个超大项目就这样出现了。难怪老百姓要问“什么力量能保障我们的安全？谁能救厦门于险境？”环评法已将公众的环保知情权和参与权作为环境影响评价中的一项重要原则加以规定，既明确和加强了国民环保的主体地位，又为国民监督的行为提供了途径。由于环境生态的优劣影响涉及到千家万户，环保决策的透明、环保信息的公开尤为重要。不可否认，目前信息公开及公众参与已经取得了相当的成就，但是也还存在不少问题，需进一步完善。

4.2 完善信息公开、公众参与机制的途径

（1） 信息公开。信息公开制度作为一种工具、手段和系列规则，是用来规避凭借其信息优势在信息公开过程中可能的“道德风险”。但目前我国信息公开情况堪忧，其原因是多方面的。首先，主观上落后的观念影响了信息公开。现实中官本位思想影响依然不能忽视，思想上并没有形成信息公开是义务的概念。其次，不健全的制定制约了信息公开。信息公开的方式单一，基本上是采取主动公开方式，信息公开的内容狭窄，相关法律规定不详细，可操作性不强。实践中，信息公开在很多行政机关往往只是流于形式。在手段方法上，我国电子的发展还比较滞后，随着现代计算机及网络技术的发展和普及，大力发展电子，积极推进信息公开，拉近与民众的距离，应是构建绩效型的切实选择。总之，完善的制定是推行信息公开的保障。

（2） 公众参与。国内外的经验告诉我们，环境影响评价是一个为决策行为提供科学依据的过程，在这个过程中鼓励和支持公众参与，可以使社会各方面的利益和主张在决策过程中得到比较充分的考虑，这本书就是决策民主化的一个体现。在规划环评过程中，让公众参与进来，并允许组织者以积极的方式来管理参与者，是实施可持续发展战略的重要方面。这是因为，环境影响评价不仅涉及科学判断，也涉及价值判断，并与有关公众的利益息息相关，他们理应参与决定至少是参与监督这一过程，使受到的损失得到必要的补偿。没有这种参与，项目的建设就有可能走上一条脱离社会需求甚至与之相反的道路，即使其目的是为了公众利益，结果也往往事与愿违。因此，在一定意义上讲，公众的评价主体地位是不可替代的。专家和权威部门的科学评价不但不能完全代替公众的评价，只有充分考虑了公众利益的专家意见才是科学和合理的。为了提高环评中公众参与的有效性，应尽快从我国的实际情况出发建立一套比较完善的符合中国国情的环评公众参与机制，对公众参与的方式、对象、步骤、内容、时间阶段、参与的深度和广度等作出具体的规定或建议，并落到实处。

（3）机制的完善。首先，应将公民在环境保护方面的各项基本权利和义务法律化和制度化，通过完善实体法和程序法以保障公民环境知情权和参与权的行使。其次，扩大有关环评的行政诉讼的原告范围与受案范围并建立环评行政诉讼的资助制度。规定只要认为行政机关的环评行为侵犯或影响其环境权利的人就可成为相关行政诉讼的原告。诉讼费用的支付要采取有利于原告的，即使原告完全败诉，也可判令被告承担部分诉讼费用，这些措施在一定程度上可以起到监督规划环评活动的作用。再次，建立科学的环评资讯公开制度和公众意见征求制度。公布相关的环境信息，公开相应的环境决策和环境管理执法行为，必须确保公众得以接受环境管理所必须的资讯，切实为公众参与环评保护提供有利的前提条件。目前我国对公众参与环评活动的保障还不充分，参与环境影响评价活动的公众范围、征求意见的主体是谁、征求意见者应征求哪些意见、征求意见者不征求反对意见应受到何种处分等方面的立法都有待加强。另外，鼓励和支持民间相关的环保

社团的存在，可以更好地配合开展环评工作并监督的规划行为，也是保障规划环评实施的有效途径之一。

还需要注意的是，虽然规划环评可以解决许多项目环评所无法解决的环境问题，但仅有规划环评还不够，许多更大的环境问题，需要在更高层次即大层面予以解决。“前事不忘，后事之师”，可持续发展是人类未来发展的共同方向。落实规划环评是缓解中国的经济发展与环境保护的矛盾的第一步，只有走好这一步，才能坚实地踏向大战略环评，一步一个脚印地走到经济、环境、社会和谐发展的殿堂。