县乡财政体制

二、县乡财政体制改革的基本原则和目标

(一)改革的基本原则。

实施县乡财政体制改革的重点在乡镇财政改革。乡镇财政体制自1984年建立至今，对县域经济发展和壮大起过积极的作用。随着市场经济体制的建立和农村税费改革的实施，县乡财政管理体制和运行机制已不适应经济发展的需要，县乡财政困难突出且普遍，改革势在必行。其改革的基本原则为：

1.坚持分类指导。依据各省制定县乡财政改革政策框架，根据辖区自然、经济和社会特点，合并归类，结合当地不同情况实施有针对性的改革，并加强跟踪指导，逐步总结经验，形成统一的管理办法。

2.坚持事权与财权对称，权责对等。县乡财政体制不顺主要症结就是财权上移，事权下移，人员增多，机构膨胀，管理落后。要改革当前财政体制，以事权定财权，规范政府职能范围，层层规范财力配置，合理确定各级政府的职责，一项事权对应一项财权，限制举债积极还债，精简财政供养人员，保运转保发展。

3.分步实施，积极稳妥，循序渐进。在全国范围内逐步推行“乡财县管”，根据地方财力困难程度，分步实施。在前半阶段，按照《预算法》关于县乡财政之间的收入范围和支出责任的有关规定，坚持乡镇预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权不变的三权不变原则，选取试点，逐步展开；后半阶段，制定统一办法，完善配套措施，颁布实施。

(二)改革的目标。

我国共有2800多个县，面积占国上面积的90%以上，人口占全国总人口的70%以上，经济总量占全国的比重超过75%。可见县乡基层政权在推动我国经济发展、促进社会稳定与进步方面担负着重要使命，而县乡财政是政府职能实现的重要保障。因此，要全面贯彻落实党的十六届三中全会精神，加快县乡财政体制改革，逐步建立并完善农村公共财政框架和实现农村全面小康社会的总目标。

1.逐步建立农村公共财政框架。公共财政是我国财政改革的基本方向。其宗旨就是按照公平、公正的原则为全体居民提供公共物品，满足社会公共需要。就目前情况来看，农村公共财政框架建设比较好的县乡主要集中在东部沿海发达地区，中西部地区的县乡一般仅仅维持在“吃饭财政”的水平上，且债务缠身，陷人困境，根本谈不上公共财政。因此要冲破“二元社会”的传统模式，切实转变政府职能，合理划分各级政府的财权与事权，完善转移支付制度，加大对中西部地区的转移支付力度，实现全国县乡公共服务的均等化。

2.实现农村全面小康社会。实现全面小康社会，重点在农村，差距在农村。县乡财政体制改革就是要逐步建立完善的覆盖农村的公共财政框架体系，统筹城乡经济发展，不断加强财政对农村经济的扶持力度，增加对农业和农村基础设施的投入，积极推进小城镇建设，加快农村富余劳动力向非农产业转移。与此同时，统筹城乡公共产品供给，大力发展农村社会事业，提高农民素质，丰富农村群众的精神文化生活，努力增加农民收入真正提高农民生活质量，支持农村全面建设小康社会。

三、完善县乡财政体制改革的对策和建议

(一)合理确定基层财政承担的公共支出责任。

实行城乡一体的农村税费体制改革后，农村财力大幅度下降，再加上政府的管制性支

出，使县乡两级财政陷入困境，将直接影响农村公共产品的供给，因此，对各级政府的财权和事权调整势在必行。同时，上级政府尤其是中央政府和省级政府要合理运用政府管制支出政策。

1.明确县乡公共财政的支出范围。所谓公共财政，是在市场经济条件下，由市场在资源的配置中起基础性作用的财政。县乡政府事权支出范围由市场直接决定，所以县乡政府要按照公共财政框架的基本要求，从以下几个方面规范县乡政府事权与市场事权的关系：

一是理顺县乡政府部门与事业单位的关系。对于经营性的事业单位彻底推向市场，财政不再给予拨款；对于有一定收入的社会性公益事业单位逐渐减少财政支持，培养自收自支的能力。

二是理顺县乡政府与企业之间的关系，改变对企业的扶持方式。政府要逐步从一般的竞争性、盈利性的领域退出，减少对企业的直接投资，通过加强基础设施建设，创造良好的投资环境、制定科学合理的财政税收政策为各种所有制企业创造一个良好的公平竞争环境、通过财政投融资的杠杆作用为引导社会资金流向企业、通过担保和贴息的方式对地方重点企业和高新技术企业进行有选择的支持等手段，优化产业结构，实现地方经济的可持续发展。

2.合理界定各级政府间的事权支出责任。一是根据公共产品的受益范围和层次，划分中央政府与地方政府的事权支出责任。财政的主要职能之一是提供公共物品，提供公共物品的政府层级应该与该公共物品的性质相吻合，即全国性的公共物品应该由中央政府提供，地区性的公共物品应该由地方政府提供。根据这一理论，逐步改变县乡政府过多地承担农村公共产品供给的现状，例如计划生育是基本国策，为了全国人民的共同利益，属于全国性的公共产品，应该由国家承担；农村九年制义务教育也不单纯是地方性的公共产品，具

有强烈的效益外溢性，应该主要由中央政府和省级政府来承担。

二是明确县乡两级政府的事权和支出范围。从维护基层政权稳定这一大前提出发，行政管理、司法管理、公安管理这三大块事权原则上应大部分划归县级政府，小部分划归乡镇政府。此外，对某些与国计民生关系较密切的具有县域性影响的事权如计划生育、义务教育、卫生、基础科学、文化、抚恤救济等主要应划归县级政府，乡镇政府主要负协办责任。对于城乡基础设施建设、交通建设、水利建设等事权，原则上应按受益范围确定管理对象，其中跨乡镇项目事权主要划归县市管理，乡镇范围内项目事权主要划归乡镇管理。

3.合理制定各种法定支出、专项配套支出和政策性支出政策。由于我国县乡财政以薄弱的农村经济为基础，财政收入和支出存在着突出的矛盾，特别是20世纪90年代中后期实施的工资刚性支出、各种法定支出、专项配套支出和社会保障兜底支出等政府管制支出都以较高的幅度增长，更进一步加剧了县乡财政的收支矛盾，在有的县乡不得不靠举债来弥补各种管制支出。因此，政府管制必须审慎运行。

一是审慎出台一些有法定比例支出的法规，取消不合理的政府管制性支出。近年来，随着我国经济的快速发展，财政收入增长很快，为了保障社会各项事业的发展，中央政府出台了一些关于科技、教育、公检法、计划生育、文化、社会治安等法规，要求法定支出在各级政府财政收入中占有一定比例，并且随着政府级次的下降而上升，与政府财力分布成反方向变化。但据世界银行的实证性研究表明，很多公共支出的工作质量与支出规模的增长不存在显性相关，并且很容易造成部门的工作依赖性。因此要对目前的法定支出项目进行归并、清理和取消，杜绝政府管制上的不合理负担。

二是上级政府要为政策性支出提供必要的财力保障。政策性增人、增资等由上级政府出台的管制性支出增长过快，增加了地方财政支出规模。例如大中专学生分配、复转军人

安置、民办教师等政策性增人所导致的支出主要由地方政府负担，造成地方在收益和支出成本上不匹配，因此上级政府有必要为其出台的政策根据各地的实际情况，通过转移支付的形式，提供必要的财力保障。例如我国在1999年出台的增加机关事业单位在职职工工资和离退休人员离退休费，增资支出原则上要求按照隶属关系由各级财政承担，但中央承诺通过转移支付的办法，对财政困难的老工业基地和中西部地区进行补偿，这是对分担管制支出成本的一种有益尝试。

(二)科学合理地划分各级政府的收入范围。

我国的财政体制是“一级政府，一级财政”，地方政府的基本职能是有效率地为本地区居民提供公共服务，财政是实现其职能的基本保证。而税收是作为财政收入的主要来源，按照“分税制”的要求，地方各级政府都应该有自己相对稳定的税源，尤其是对于目前解决我国县乡财政困难有着重要的意义。因此为了保证稳定的地方财政收入，要在明确各级政府事权和支出范围的前提下，按照财权和事权相统一的原则，结合各税种的特点科学合理地划分税种和收入范围。

一是按照规范标准，调整中央和地方税种划分。建议将营业税与城市维护建设税全部划归地方，个人所得税划归中央。

二是地方政府也要按照中央对省之间办法，打破旧体制下按企业经济成分、隶属关系、行业性质、企业规模划分收入的做法，主要以分税种作为财力分配的主要依据。

三是结合税种的特点、当前的收人数量以及潜在的增长能力，确定地方各级政府的主体税种。从近几年地方政府税收构成的比例看，营业税、增值税和企业所得税为主体税种，但由于政府级次太多，税种的划分仍很困难，有必要将财产税、城市维护建设税以及其他

税收完善后作为主体税种。

四是结合地方分税制改革的实施，确立地方各级政府的主体税种。根据各税种在各级政府税收收入中所占的比例和各税种对经济的调控功能，营业税适合充当省、市级财政的主体税种，财产税和城市维护建设税适合充当市、县级财政的主体税种，农业税适合充当乡级财政的主体税种。

(三)完善地方税收管理体制。

地方税收管理体制是在中央和地方之间划分地方立法权和税收管理权的一种制度，它是税收管理制度的重要组成部分。1994年分税制财政管理体制改革，对税权的改革并没有太大的动作，仍以高度的中央集权为特点，全部税收立法权归中央，其他的管理权也大都在中央，即使是下放的税收管理权利也都集中在省级政府。为了加强地方政府尤其是县乡政府对本地区社会经济的宏观管理职能，使其能够根据本地区的特点灵活掌握地区税收政策，及时解决经济中出现的各种问题，必须对目前的地方税收管理体制进行改革和完善。

一是改革税收征管模式，理顺税收征管体制。为了加强对税收的征管，改变当前税收征管工作中的混乱状况，必须建立一个税收征管权和完成政府确定的税收收入任务间的相互制约的机制，理顺地方税务部门的“条块”管理关系。应该把地税部门与财政部门合并办公，成立财税部门，实行“一套班子，两块牌子”，由当地政府领导，使地方财税部门真正成为地方政府制定预算的执行部门，并完全接受当地人大的监督。

二是给予地方政府适当的税收立法权。地方政府必须在不侵占中央的税基、不影响国家宏观调控和全国统一市场形成的情况下，可根据本地区经济发展的具体情况和实际需要进行立法，开征地方性税种。同时中央应保留对地方开征新税种的否决权。

(四)加大对县乡的转移支付力度。

转移支付是贯彻国家政策意图、平衡地方财力、缓解基层财政困难的一项重要措施。我国目前的转移支付制度还是延续分税制改革之初的制度设计，是中央试图增加均等化努力的第一步尝试，具有明显的过渡性色彩。针对目前的县乡财政运行困难状况，需要从以下几个方面改革和完善转移支付制度。

一是提高中央转移支付资金水平。目前纵向和横向财政失衡矛盾都十分突出，有限的转移支付资金在地方经济总量迅速增长的背景下，财政转移支付资金的均衡作用被明显淡化，因此需要提高中央用于转移支付的资金总量规模。

二是增大一般性转移支付资金的力度，完善过渡期转移支付办法。我国一般性转移支付从1995年起实施，原来称之为过渡期转移支付，一般性转移支付是以公共服务能力的均等化为目标，参照标准收入和支出的差额以及可用于转移支付的资金数量等客观因素，按统一公式计算确定。2000年中央财政使用公式法实施的转移支付资金为85.45亿元，而用于体制补助、专项补助和税收返还的资金高达4583亿元，相差54倍。因此，有必要对我国的现行财政转移支付资金结构进行调整，逐步将专项补助的一部分、税收返还、体制补助等纳入到一般性转移支付范围内。同时也要完善过渡期转移支付办法，规范标准收入、标准支出和财政补助系数的测算标准，增加转移支付的透明度、科学性和公正性。

三是建立规范的专项拨款制度。合理调整现行的中央专项拨款，引导地方政府增加对农业、教育、基础设施等社会经济的关键领域的投入，尤其是生态环境、基础教育等具有较强的外部性领域的投入，从而简化和归并目前过多的专项拨款种类。同时为了做到各类专项拨款的公平、公正，防止其过快增长和过多过滥，要改革现行专项补助办法，对项目的科学性、可行性和效益性进行充分研究和论证的基础上分配项目资金，并根据各地区的

实际情况实事求是地降低欠发达地区的配套资金比例。

四是完善省对县政府的转移支付制度。为了确保省级财政充分发挥宏观调控功能，并实施“省管县”的财政管理体制改革，必须加强省级可用财力占全省可用财力的比重，增加省以下转移支付资金。对于省以下转移支付资金，要打破省对下体制补助、专项补助、结算补助以及其他补助的界限，根据转移支付资金总量和调控目标按照因素法统一核定各地的标准收入、标准支出及总补助数额，充分发挥省一级调解县域之间财力均衡的作用，逐步缩小辖区内地区间财力差距，从而确保全国地区间差距的缩小。

(五)改革和完善现行县乡财政体制。

1.改革县乡财政预算体制。

(1)合理核定收入基数。县乡财政收入基数的确定成为县乡财政矛盾产生的焦点，只有确定科学合理的收入基数，才能避免县乡财政苦乐不均和财力差距拉大。一是建立县乡税源台账。建立税收台账，把握县乡工商税收、农业税收等税源的分布、质量、数量、变动和增长趋势，建立一套详实可靠的信息资料，随时登记，密切观察，保证税收变动的准确性和规律性，以便确定科学的收入基数。二是科学下达税收基数。市对县、县对乡下达税收任务，既要避免给下级财政留存财力过多，又要避免迫使下级财政杀鸡取卵，寅吃卯粮，鞭打快牛。要依据县乡税源台账，将收入具有稳定性的农业税、服务行业的营业税等作为固定收入；针对企业所得税、个人所得税等弹性较大的税种，确定科学的弹性系数，归并和计算固定收入。三是实施“三年一定、超收全留、短收自负”和“统收统支、收支两条线”。市对县、县对乡镇实施财政管理，要根据《预算法》规定，结合本地实际，区分经济发展状况，对富裕和困难的旗县、乡镇，分别采取不同做法。对富裕的县、乡，上级财政要实施“三年一定、超收全留、短收自负”，鼓励富裕县乡积极完成财政收入任务，推动地

方经济持续发展；对经济欠发达的县乡要实施“统收统支、收支两条线”，不再下达硬性任务，将困难和负担适度上移，通过转移支付弥合财政收支缺口，防止地区财力差距扩大。

(2)严格控制支出基数。由于全国旗县市区财政多数为吃饭财政和困难财政，所以要加强财政支出管理，科学核定支出基数。一是改革预算编制。推行零基预算，改变“基数加增长”式的预算编制，取消历年沿袭的支出基数，以零为基点，对支出项目进行分析和评估。减少专项支出范围，将人员支出、公用支出、建设及事业发展经费三大支出确定为经常性支出范围，规范经常性支出。严格遵循“建设”支出和“吃饭”支出相分离的原则，二者使用方向要有严格的界限，严禁相互挪用。改变先“吃饭”后建设的传统做法，推行“吃饭”与建设并重。根据《预算法》要求，推行部门预算。严格确定一般预算和基金预算范围，强化预算管理，避免和禁止预算编制的随意性，减少经常性追加支出，使部门预算科学化、制度化和规范化。严格部门预算编制流程，提高部门预算编制的透明度，减少和防止预算编制的人为因素。二是严控人员支出基数。建立人员底账，对在职人员进行登记。区分财政供养和非供养人员，规范财政供养人员管理，对教育、行政、农、林、水、气等行政事业机构认真核定编制，核实人员身份，尤其加强对公办教师和民办教师的管理，财政按编制供给。对超编人员、无编人员和无证民办教师，经费列支由预算内改为预算外，并逐步取消。对非财政供养人员实施企业化管理，尽早与财政脱钩，以减轻财政压力。三是加强公用经费支出管理。在零基预算和部门预算的基础上，推行“定额包干，超支不补，结余留用”式公用经费管理，确定公用经费支出标准，严格控制公用经费支出不断膨胀，其他经费向公用经费转嫁。四是坚持“收支平衡、略有结余”原则。严格控制财政赤字和财政举债行为，按照支出预算规定，预留一定数量的预算周转金，以应对自然灾害和政策性增支。