论建立食品安呈监督管理有效栅制 西华师范大学商学院段立波 ［摘 要］近年来，中国食品安全问题接二连三发生，已经成为国人挥之不去的梦魇。究其原因是多方面的，主要在于没有真正建立一 个食品安全监督管理的有效机制，为此建议必须采取切实可行的措施，探索和建立食品安全监管的有效机制。 ［关键词］食品安全监管机制 一、引言 近年来，食品安全成为困扰民生的一个头疼问题，食品安全隐患越 来越严重。虽然国家对此非常重视，并且把它作为头等大事来抓，先后 出台了一系列有关食品安全的法律法规。２００９年２月２８ Ｅｌ第十一届 全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《中华人民共和国食 品安全法》，自２００９年６月１日起施行。同年７月８日，国务院第７３次常 务会议又通过了《中华人民共和国食品安全法实施条例》，自公布之日 和任务的要求。监管人员无论是政治素质，还是文化素质，无论是政策 法律水平，还是执法水平，都与其所担负的监管职责不相称，远不能适 应保证食品安全的形势和任务的要求。二是食品安全检验检测水平较 低。据不完全统计，目前，我国共有各类检验机构数万个，大多分属于 农业、商务、卫生、质检等部门，检验检测资源共享不够，低水平重复建 设比较严重。技术装备水平低，检测手段落后，检验方法不配套，检测 成果互认共享差。所有这些，很难为食品安全监管提供强有力的人才 起施行。２０１１年，围绕食品行业，国家多个部门发布了各项新政策、新 法规，完善了相关法律法规和行业标准，让每一起食品安全问题都能有 法可依。同时，各地不断加大食品安全监督管理力度，积极探索建立食 品安全监督管理的长效机制，使食品安全监督管理工作取得了很大的 成效。但是，我们必须清醒地看到，中国食品安全问题形势仍然非常严 峻。根据报道梳理，仅２０１１年３、４月份，河南“瘦肉精”没过去多久，南京 黑心米酒酿、各地餐馆染色三黄鸡回锅肉、福建猪肉变牛肉、上海染色 馒头、湖北毒生姜、沈阳毒豆芽等食品安全事件接二连三发生，食品安 全问题已成为中国人挥之不去的梦魇。问题的症结在何在？怎样解 决？本文试图作些探究。 二、机制缺失或失效是中国食品安全问题的根本原因 为什么近年来中国食品安全问题接二连三发生，究其原因是多方 面的，但我认为，机制缺失或失效是中国食品安全问题频发的根本原 因。 （一）食品生产经营企业内部监管机制严重缺失 第一，中国食品生产企业缺乏自我约束机制，包括企业所有者自我 约束，经营者自我约束和职工自我约束。总的说来，中国食品生产企业 太多、多数规模太小、自律能力太低，许多企业所有者和经营者为了追 求利润最大化，于法律和道德而不顾，制售有毒有害食品、“三无食 品”。再则，我国食品生产企业从业人员对食品安全认识较差，对与食 品相关的法律法规、政策了解较少，法制意识淡薄，盲目追求眼前利益， 自我约束更是无从谈起，在食品生产中滥用甚至违禁使用高毒素农药、 生长激素。所有这些，必然致使食品安全问题在源头上很难得到根本 性的解决。 第二，食品生产企业内部管理比较混乱，缺乏有效的监督管理机 制。目前，大多数的食品生产企业未能足够重视食品质量管理工作，从 而没有食品质量管理工作纳入本单位的目标管理内容，未建立健全相 应的管理制度，如食品添加剂制度、食品检验制度、企业和职工卫生管 理制度、食品企业内部监管员制度等。以四川为例，从２０１１年４月份开 始打击食品非法添加和滥用食品添加剂以来，到７月１９ Ｆｔ为止，仅省质 监系统就查出违法违规食品生产单位８１２家，立案查处３３９起。食品生 产企业内部监督机制的缺失，必然带来食品出现安全问题。 第三，食品行业协会公律缺位。社团性质的各食品行业协会，应该 是联系企业、维护行业利益和市场秩序的一支重要的第三方力量。但 是，由于我国食品行业协会的发展仍处于初级阶段，部分行业内部治理 机制不够完善，行业公律职能不到位。比如，如何引导和约束行业内部 的人员和企业诚信守法经营，开展自律教育和食品安全知识培训，增强 他们的守法经营意识和质量安全管理能力，对行业内部的人员和企业 制售的不合格食品，怎样进行公律性惩处，并及时报告有关食品监管部 门给予制裁等方面没有真正发挥好协会应有作用。 （二）政府食品监管机制失效 第一，政府食品监管体制没有理顺。根据食品安全法的规定，我国 食品安全的监管体制是实行在各级人民政府统一领导下，由各监管部 门按照职责分工进行分段监督管理的监管体制。中国食品监管有国务 院的食品安全委员会、有关部委局、各级地方人民政府以及地方卫生、 农业、质检、工商、食品药品监督等部门。按照现行职责分工，农业部门 负责食用农产品生产环节；卫生部门负责综合协调、标准制订；质监部 门监督生产环节；工商部门负责食品流通环节；食品药品监管局负责餐 饮部分。但是，中国食品监管环节仍然过多，实际上并没有从根本上改 变现行的以分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管体制。尤其 是各监管主体之间存在严重的责任不清的问题，客观上形成了交叉监 管或监管空白的问题，必然出现“九龙”难保食品安全的局面。 第二，食品监管水平低。目前，中国食品监管水平突出表现为双 低。一是食品监管队伍整体水平低。远不能适应保证食品安全的形势 和技术支撑。 第三，食品违法处罚力度不够。中国食品安全问题屡屡发生的另 一个重要原因在于处罚力度不够，导致食品安全违法成本低，不足以震 慑违法犯罪行为。比如，食品安全法第九章规定了许多法律责任，总起 来看，对食品违法罚款不外乎２０００元至５万元、２０００元至１Ｏ万元。我们 认为，这些规定，对违法企业行为处罚力度太轻，有点像隔靴搔痒，导致 企业即使被罚也同样划算，起不到惩治作用。 三、建立食品安全监管有效机制的建议 加强食品安全监管，建立食品安全监管的有效机制，不仅关系到广 大人民群众的生命健康安全，而且关系到市场经济的健康发展和社会 和谐与稳定。为此，必须采取全面、系统的综合措施，真正建立起食品 安全监管的有效机制。 （一）建立食品生产经营企业自律机制和行业协会公律机制 第一，食品企业要严格各项管理制度。中国食品企业要真正认识 到，卫生关联着健康，安全则关联着生命，对食品安全的苟且，也就是对 人的生命的漠视。要树立“以人为本”的基本理念，深谙为消费者提供 清洁、新鲜、安全、健康的食品不仅是企业最基本的社会责任和使命，而 且是企业生存和发展的必由之道。尤其是在整个社会越来越关注民生 的背景下，企业更应履行保障消费者身体健康和生命安全的义务。企 业是食品安全的第一责任人，企业法定代表人或企业负责人，是企业食 品安全的首要责任人，必须对本企业的食品安全负起责任。严格依照 法律法规的规定，建立健全企业食品安全管理责任制及各项管理规章 制度并负责组织落实。 第二，加强企业诚信道德建设，切实提高自律性。诚实守信是人类 最古老的道德准则，是中华民族的一个优良传统。“企业应是讲信用、讲 商誉、讲道德的组织，而不是赚钱的机器，利润应当是履行信用的自然 回报”…。加强诚信建设，提升道德素质是食品企业的当务之急，把诚 实守信和培养良好的商业道德作为企业发展的重要支撑。要采取有效 措施，切实提高自律性。他律与自律相比，自律更加重要。解决中国食 品安全问题，关键在于企业要提高自律性，即自觉遵守国家的法律法 规，依法从事生产经营活动。食品生产经营企业要严格按照食品生产、 流通和餐饮服务许可范围和《营业执照》核准的内容开展生产经营活 动，确保生产经营场所、从业人员健康状况、设施设备和生产经营工具 等都符合法定要求。要严格按照国家规定的标准和规范，严把原料质 量关，严格按照配方、工艺、标准组织生产，确保不添加非食用物质和药 品。 第三，认真落实食品安全管理制度。食品企业要严格按照《食品安 全法》及其相关法规的要求，建立健全本企业的食品安全管理制度，落 实各项管理措施，从各个环节把好食品安全关。要严格落实食品索证 索票和进（销）货台账制度、变质或者超过保质期食品的清理销毁制度、 使用食品添加剂和委托加工食品申报备案制度、不安全食品召回制度 等，尤其是建立健全并实施食品安全岗位责任制度，配备专职或者兼职 食品安全管理人员，积极认真开展食品安全法律和知识培训，不断增强 员工的食品安全意识，努力营造健康有序的食品消费环境，确保食品安 全。 第四，充分发挥食品行业协会公律机制作用。在强化食品生产企 业进一步落实主体责任的同时，还要充分发挥行业协会和消协的协调 机制作用，继续发挥好食品相关行业协会等自律组织对推进行业诚信 建设、促进和引导食品产业健康发展的积极作用。首先，行业协会要通 过制定行规行约，组织会员单位积极开展食品安全法律法规的培训。 其次，要制定行业的标准和规范，提供技术帮助和指导，增强生产经营 者守法经营的责任意识来推动行业的健康发展。 （二）建立和完善食品安全监督制约机制 第一，要加大执法监督和执法力度。要进一步 （下转第８９页） 一８７— 知求助，很容易产生迷茫心理，甚至对前途失去信心，造成很大的精神 中和心理上取得成就感，激发学生继续进步的热情，并在体验式教育中 负担。独立学院应用型人才培养以就业、市场需求为导向，就要适应时 帮助学生实现自我管理、自我教育和自我服务。以国家重大活动、重大 代发展、社会发展的要求，必须具备良好的身心素质。良好的身心素质 事件和重大节庆为契机，利用军训、义务劳动实践、暑期社会实践、志愿 不仅是大学生健康成长成材的基础，更是大学生适应社会，创造财富， 者服务活动等，深入开展主题教育体验活动，弘扬民族精神和时代精 实现人生价值的条件。 神，加强思想政治教育；广泛开展校园文化体验活动，如科技文化艺术 三、独立学院学生教育方式方法 节、汽车文化艺术节、计算机文化节、就业指导服务月系列活动等等，培 要培养独立学院学院具备良好的思想政治素质、职业素质、人文素 养学生的人文素质和职业素质；以入学教育、５－２５心理健康教育月等为 质和身心素质，必须通过一定的教育方式方法才能得以实现。独立学 契机，广泛开展心理健康教育体验活动，提高学生的身心素质。 院的学生具有地域性强，受本土文化和固有习惯影响深刻，家庭环境优 （四）警示式教育 越，个性明显，思想观念呈现多元化趋势；自信心不足，对学校缺乏认同 “警示教育”这种说法目前主要用于反腐倡廉、预防犯罪等方面。 感等特点，对传统的说教式教育提出了很大的挑战，也为独立学院学生 但从古至今，各层次学校教育中，“警示教育”一直是重要的教育方法之 工作带来了难度。结合独立学院学生的个性特点，本研究认为，独立学 一。正所谓“没有规矩不成方圆”，对独立学院来说，严明纪律、严格管 院学生素质教育方式方法应包括如下几个方面： 理是优化育人环境，培养“应用型”人才的一个重要方面，思想教育只有 （一）灌输式教育 同严格管理双管齐下，才能收到事半功倍的效果。相比普通重点院校 在新的历史时期，“灌输”是指在中国共产党的领导下，有组织、有 的大学生，独立学院学生纪律相对涣散，自我约束能力较差，旷课、迟 计划地对广大党员、干部和群众进行马列主义、毛泽东思想和中国特色 到、早退、考试作弊等现象较为严重。而警示教育的目的在于按照相应 社会主义理论体系的教育，不断提高他们的思想政治觉悟。灌输是构 的规章制度惩治极少数犯错误的学生，从而对犯错学生本人以及其他 建社会主义核心价值体系的依托路径，是思想政治教育价值实现的最 学生起到警示、教育的作用，以确保教学秩序的正常开展。同时，也让 基本途径，是培养中国特色社会主义合格建设者和接班人的重要方 学生切身领会到从事社会活动就要遵循一定的社会规则，自小就要养 式。因此，要提高独立学院学生的思想政治素质，灌输式教育是重要的 成一定的法律意识，学会按章做事，规矩做人。 教育方式方法之一，通过思想政治理论课、党团理论课、专题讲座等灌 （五）激励式教育 输式教育方法，对学生进行世界观、人生观、价值观教育，民族精神教 激励教育是大学生思想政治教育的重要方式之一，一直受到学者 育，公民道德教育等，从而提高学生的思想政治素质。 们的积极关注和广泛探讨。所谓大学生激励教育方法，是指教育者以 （二）引导式教育 大学生为中心，以大学生的成才和发展为目标，借助于一定的激励因素 独立学院的学生家庭环境优越，个性明显，思想观念呈现多元化趋 激发和唤醒受教育者积极性、能动性和创造性的方法。独立学院学生 势，他们容易接受新事物、新观点、新理念，不喜欢墨守成规。由于受社 学习基础薄弱，缺乏约束力、主动性和压力感，学习自信心不足，因此有 会和家庭等方面的影响，他们的思想观念明显地呈现出了多变化、无中 效地运用激励教育方法和路径对于促进大学生成长成才、全面发展具 心的势头。他们人生价值观现实性、功利性突出。多数大学生强调以 有重要的意义。 自我为核心，过分重视自我价值，忽视国家、集体和他人的利益，一些学 独立学院大学生思想复杂多样，自我意识较强，差异性比较明显， 生对是否参加集体活动的依据仅仅是看是否有利可图。随之出现的则 因此，采用激励式教育方法要具有一定的针对性，针对学生的不同特 是集体观念松懈、团队精神淡薄、奉献意识减弱。人的思想认识问题一 点、不同需求要灵活地采用不同的激励方法。常用的激励方法主要包 般来说是很复杂的，对这样一群年轻学生开展思想政治教育，三下五除 括情感激励法、参与激励法、目标激励法、奖惩激励法、榜样激励法 二难以办到，一般都得“循循善诱”，从“说教式”向“引导式”转变，教育 等。在大学生激励教育方法的运用过程中要适时、适地、适量的选择运 才能取得“随风潜入夜，润物细无声”的效果。 用，注重方法的针对性和灵活性进行综合运用，要始终坚持以生为本， 引导式教育必须把握几个原则：一是把握好学生的个性特点，每个 加强激励教育理论的学习，在广泛的教育实践中不断探索，不断总结， 人都是独立的个体，都有自己的思想认识体系，引导者必须在了解引导 不断创新，以在大学生教育管理中取得良好的效果。 对象的思想状况的基础上，才能把引导对象导向正确、健康的轨道；二 是引导工作必须始终与教育目的紧密相关，贯穿于教育工作的始终，直 参考文献 接为教育对象服务；三是引导式教育应该讲究一定的方法，才能促进教 ［１］大百科全书编辑委员会．中国大百科全书・教育卷［Ｍ］．北京：中 育对象的思想转化和升华。 国大百科全书出版社，１９８５ （－－）体验式教育 ［２］教育部人事司组编．谢安邦组编．高等教育学［Ｍ］．北京：高等教 独立学院的学生家庭条件一般都比较好，一方面，父母比较重视对 育出版社，１９９９．５ 学生的综合素质的培养，许多学生从小受过特长教育，在文体、书画、口 ［３］１９９５年３月１８日第八届全国人民代表大会常务委员第三次会 才、社会交往等方面表现出较强的能力，他们思想活跃，组织协调能力、 议通过 动手能力、创造能力较强。学校应充分利用学生活泼开朗、思维开阔、 ［４］１９９８年８月２９日第九届全国人民代表大会第四次会议通过 爱好广泛、才艺突显、有很强的表现欲望、组织能力和社交能力强、实践 ［５］蒋爱军，许宁，韩卫东，高慧敏．独立学院本科应用型人才培养 创新意识强等特点，利用载体，创造平台，广泛开展体验式教育活动，让 模式研究［Ｍ］．河北大学出版社，２００９．５ 不同类型的学生都能在大学里的活动体验中找到自己的价值，在现实 ［６］周国辉．大学生激励教育方法刍议［Ｊ］．西安社会科学，２０１１（６） （上接第８７页） 完善食品安全配套法规和综合协调制度，充分发挥 体要发挥舆论监督的强势作用，利用有效载体及时地向社会大众宣传 各级政府食品安全主管部门的职能作用。一方面，要完善相关法律和 党和国家有关食品安全的政策法规，报道执法监督工作中的典型，反映 地方政府综合协调机制，推动食品安全监管的适度专业化 ，赋予各主 工作中的薄弱环节和存在问题。对一些重大食品安全案件或具有普遍 管部门应有的行政执法权力，依法对食品安全进行监督管理，严厉查处 性的案件要进行追踪报道，以引起社会各界的广泛关注，形成公众舆论 食品生产经营中的违法违章行为。特别是要加大一些大案要案和影响 压力，督促有关部门采取相应措施妥善解决。 恶劣的食品恶性案件的查处力度。要借鉴国外在食品安全监管方面的 第三，充分发挥消费者协会的监督作用。消费者协会在依法发挥 经验，进一步加大惩罚力度，提高违法成本，增大法律的震慑力。建议 对商品和服务进行社会监督保护消费者合法权益作用中，要把食品安 修改现行中国有关食品安全法律，提高处罚标准，如对一般违法行为可 全监督作为第一要务，通过“一会两站”，把食品安全作为消费维权社会 实行数额较大的行政罚款；对故意制造、销售劣质食品的人员处以一年 监督的重点和经营者自律的首项规范。为了严肃食品安全法制，对消 以上有期徒刑；对违法后果十分严重者，处以无上限罚款或三年以内有 费者投诉涉及食品安全的“过期”、“变质”、“假冒”等问题，一律不使用 期徒刑。一旦被判刑，ｌＯ年内将被禁止在《食品卫生法》所管辖的领域 调解和解。必须及时移交政府相关部门，并督促有关部门及时调查处 从事经营活动。另一方面，要建立食品安全案件责任追究制，行政主管 理，形成食品安全政府监管与群众监督的合力，不断提高食品安全水 部门要对事故责任进行认定和划分，并及时公布 ，对于那些有案不查 平。 或查处不力、不及时的行政行为人，要追究其责任。同时，强化各级人 大的监督职能。各级人大既是各级最高权力机关，又是法制监督机构， 参考文献 必须依法对食品安全进行监督检查。既要监督食品安全执法主体的执 ［１］汪洪君．加强企业信用建设的对策研究［Ｊ］．黑龙江金融，２００７年 法行为，又要监督政府在食品安全工作中的行政行为或不作为。 ０４期 第二，加强司法监督和舆论监督。各级司法机关要利用司法手段， ［２］常东亮关于食品安全问题的理性思考［Ｊ］．中国经济报告，２０１１ 按照法律程序，对食品安全执法行为中的重大违法案件和重大刑事案 年Ｏ４期 件，要绝不手软，不论涉及到什么人，都要一查到底，依法制裁。要发挥 ［３］李继红．建立食品安全监管可追溯机制的建议．中国农工民主党 各级政协和各新闻媒体的监督职能。各级政协要深入实际，加大食品 山西省委员会网站，２０１１年９月２１日 安全工作的监督力度，一经发现问题。及时向有关部门反映。各新闻媒 一８９—