对“类民营银行”的金融监管策略研究

——基于浙江德清的实证分析

摘要

当前,非国有经济融资渠道不畅,弱势群体贷款难、贷款贵矛盾持续存在，其原因在于金融体系虽有民资的参与，但国有资本处于主导，民营资本寻求更多地参与银行市场的成为金融改革新常态。本文认为民营资本进入银行领域是个系统工程，民营银行的设立更是循序渐进、逐步过渡的过程，而银行业又是高风险行业，因此，有必要在铺开民营银行试点以前，对现阶段已经存在的、类似商业银行的民营资本实践模式给予剖析。作为创新之处，本文第一次提出了“类民营银行”的概念，以期找出民营资本在地方实践中存在的金融管理漏洞与信贷空白，为推进民营资本合理、稳健地进入银行领域提供必要参照。

关键词：类民营银行 民营资本 金融风险 金融监管

Abstract

Currently, the financing channel of non state-owned economy is not smooth, the vulnerable groups of loans, loans expensive contradictions persist, the reason lies in the financial system although private capital participation, but the

state-owned capital is in the dominant, private capital seeking more involved in market bank become the new norm of financial reform. This paper argues that private capital into the banking sector is a systematic project, the establishment of private banks is a gradual, gradual transition process, and the banking industry is a high risk industry, it is necessary to roll out the pilot before the private banks, the commercial banks are similar to the practice of private capital. As an innovation, this paper first puts forward the concept of \"private banks\order to find out the gaps in the financial management loopholes and credit control in the local practice, and provide necessary reference for promoting the reasonable and stable entry of private capital.

一、概念定义及德清实践 （一）关于“类民营银行”

“类民营银行”，是民营资本进入银行体系的探索模式之一，且是较为成熟的基层实践，在相当程度上是民营银行的雏形，是草根金融向民营银行过渡的高级形态。从属性而言尚未成为传统意义上的面向全社会的商业银行，从业务而言，不具备真正意义上银行业的负债经营资格，但是，该类机构已不同程度涉足传统银行业的间接融资业务，为“三农”及小微企业提供信贷支持，以

及为开展此项业务而配备了专业人员及管理流程。

区别于小额贷款公司、典当行等依赖其自有资金放贷的资金供给机构，“类民营银行”放贷资金不单纯依赖自有资金，通过撮合、互助等形式，在一定范围内调动存款资源，提供融资中介服务，一定程度上扮演起商业银行的媒介角色，以第三方的身份实现资金供求双方的对接，实现资金批量式动态匹配，直接或间接地拥有了信贷调剂功能与信用放大功能，是民营资本进入银行体系的较高级别的操作模式。从其资本构成看，该类机构以非公有制经济成分为主，包括人事管理等不受任何部门的干涉和控制，制度健全，经营自主，是以融资中介为主要特征的信贷资金供给法人。

（二）德清实践模式

德清县位于杭嘉湖平原西部，南接杭州经济带、北靠环太湖经济圈，自2010年被列入浙江省首批金融创新示范县以来，包括传统银行业在内的金融行业呈现创新式发展格局，对经济社会发展起到重要支撑，助推该县于2013年入围中国中小城市综合实力百强县，期间，民营资本与金融行业的紧密度日益提高，尤其是具备了间接融资功能的“类民营银行”扮演起了重要作用。 表1：传统银行机构、“类民营银行”与其他新型机构的比较

股本资金构主要资金 成 来源 大型商业国有资本为社会存款 传统银行 主 商业地方性商民营资本为银行 社会存款 业银行 主 分机构类型 业务范围 高管银行从业经历 存贷款、结算、有 票据等 存贷款、结算、有 票据等 融资服务中心 农村资金互助社 小贷公司 其他 典当行 类民营银行 全民营资本 全民营资本 全民营资本 全民营资本 自有资金，社会资金 自有资金，社员存款 自有资金 自有资金 负责存贷资金有 匹配 存贷款、结算 有 贷款 质押贷款 不一定 不一定 1.民间融资中心 （1）基本情况

2013年设立的民间融资规范管理服务中心有限公司，是由德清当地3家民营企业和高管团队出资设立的自负盈亏的企业法人，主要从事资金余缺双方的撮合交易,在开展自有资金借贷业务的同时，负责组织民间资金供需双方的借贷，并提供合同备案、监管结算、资产评估及风险担保等中介服务，以发挥民间闲臵资本的积极作用。民间融资中心注册资本总额5000万元，其中，3家企业出资额占总股本的75%，高管团队占25%，最大出资方控股45%。

（2）运营模式

i.资金出借方登记。资金出借方到民间融资中心登记。登记内容包含出借金额、出借利率、出借时限等。同时，与融资中心签订授权委托书，委托民间融资中心代理借贷合同等相关手续，并代理贷款和利息的回收，代理债务追偿等法律手续。

ii.资金需求方登记。有融资需求的中小微企业、个体经营者和其他经营主体在民间融资中心进行登记。

iii.代理签订借贷合同。民间融资中心受出借方委托，代理签订借贷合同。民间融资中心做好资产抵押、收支凭证出具等工

作。

iv.借贷合同实施。资金出借方将出借资金存入托管金融机构的指定账户，托管金融机构根据民间融资中心出具的文书将资金转给资金借入方。合同到期后资金借入方归还资金出借方本金，并按合同约定支付利息。

图1：德清县民间融资服务中心信贷业务流程

2.农村资金互助合作社 （1）基本情况

德清县乾元镇德农农村资金互助社成立于2010年，由当地4家农民专业合作社的社员资源入股组成。目前，德农互助社拥有社员数652人，其中法人社员数2个，注册资本金1000万元，是为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构（《农村资金互助社管理暂行规定》），设有营业部和综合经营部两个部门，实行“三会一层”式治理结构，是更接近于传统意义上民营银行的新型金融机构。

表2：农村资金互助社与传统商业银行的对比区别

功能属性定位 农村资金互助社 传统银行机构 农村资金蓄水池，服务纯粹社会信用工具，面向于特定范围内的客户 贷款风险判断 制，主要依赖经理决策 审批环节严谨 抵押为主，提供保证与信担保条件落实 全部为保证贷款 用融资 流动性管理 存贷比控制无要求 准备金管理 暂不缴存准备金 选择其他银行开立存款支付清算管理 账户，代理支付结算业自主建设结算汇路 务 未在央行开户，不能申同业拆借；有央行最后贷系统风险防控 请再贷款；可向银行融款人支撑 资 75%存贷比 按规定在央行缴足准备金 全社会提供服务 受职员素质及岗位限按顺序设有中后台岗位，（2）运营模式

i.坚持封闭运行，对股东外人员不吸收存款和发放贷款，按照封闭要求规范操作，把握风险底线。

ii.采用“公司+基地+农户+合作社+互助社”模式，以互助社解决社员生产经营中所需资金，以贴近社员生产的流程理信贷支持，促成产业链条的延生。

iii.合理负债经营，在放贷资金来源方面，除了注册资金，

资金互助社还可以吸收社会存款，并向银行机构进行融资。

iv.坚持审慎经营原则，对单户社员贷款总额不超过资金净额的15%，资本充足率不低于8%，并按照五级分类提取当年贷款损失准备。

二、对正规银行市场的有益补充

作为金融市场的重要组成部分，“类民营银行”是传统银行业务的重要补充，其特殊的产权结构和经营形式决定了其具有机制活、效率高等系列优点，对于丰富基层金融供给的层次性、助推利率市场化改革都起到了一定的积极作用。

（一）发起方源自民营，信贷配给更契合经济规律。据金融监管部门统计，股份制商业银行总股本中，民间资本占比45%，城市商业银行中达到%，农村中小金融机构中超过90%，而“类民营银行”注册股金则100%来自于民营企业（民间融资中心）或农业企业（德农互助社），全民营制的股本结构，能够使得该类机构的经营决策能够有效避免干预，充分发挥民营资本对经济运行规律、主业发展前景、社会资金盈缺等方面的判断优势，在所从事产业及附属产业等熟悉的经济领域，凭借其拥有对称信息的比较优势，能够比传统银行机构提供更为灵活、高效的信贷支持。德农互助社的贷款用途多是与专业合作社高度关联的，如扩大生猪养殖、改建鱼塘等，户均贷款仅不足30万元；民间融资中心借出的资金大多流向了医药化工、纺织行业等主要股东所熟悉领域内的小微企业，从贷款余额分布情况来看，流向股东企

业所从事的林木种植、房产建筑、木材加工等行业的配臵比重达到58%，从户均分布来看，户均贷款规模160万元，与当地小贷公司约150万元/户基本持平，远低于全县银行机构企业贷款1800万元的户均规模。

图2：德清县民间融资服务中心信贷资源配置情况

农林种植建筑业28%房地产58%纺织织造医药化工5%木材加工10%家具制造

（二）激励民间资本，正面疏通投融资渠道。虽然近年来县域的银行机构类型得以丰富健全，但众多小微企业融资难、融资贵的问题持续存在，与此同时，民间闲臵资金投资渠道匮乏，通过地下非正规的民间借贷又给资金供给造成极大不稳定性。于是，在各类的推动下，“类民营银行”的设立与发展，为资金供求双方提供了交易平台，创新满足了资金双方需求。如德清民间融资服务中心的5年内税收县得部分予以100%补助，在此激励下，该中心自建立以来已为1323笔个人出借资金与8家企业成功对接，累计撮合资金14.亿元。对于资金互助社而言，农村资金互助社在最低注册资本金、资本充足率等方面比传统银

行机构更低，为资本流入金融领域创造了便利条件，在存贷比控制方面的特殊优惠，也是有利于促进民间借贷“阳光化”，从实体经济发展的需要调剂资金。至6月末，德农资金互助社存贷比达到124.21%，较年初提升了16.58个百分点，同比提高23.86个百分点。

（三）盘活存量民营资本，利率市场化的底层实践。类似于传统银行机构，利差是“类民营银行”得以运转的前提条件，一定的利差空间可确保自身的盈利水平，促进其可持续发展。与此同时，“类民营银行”为了有效盘活民间闲臵资金，也更为重视对资金供应方回报率及资金需求方融资成本的合理确定，通过规范化、阳光化的方式，尽量达成融资双方交易，并间接推进了利率市场化进度。如德清民间融资中心对于资金出借方半年以上年收益率为6%、一年以上年收益率为7.2%，明显高于同期银行存款利率水平，也高于银行理财产品回报率。对于资金需求方而言，一年内融资需求月成本率为10‰-13‰，明显低于其他民间借贷资金价格，也低于目前德清小贷公司平均贷款利率3-4个点。农村资金互助社方面，在社员出资股金之内，贷款利率给予基准利率，超出部分的贷款利率按基准利率上浮40%执行，借此，社员可以增加利息及红利收入，间接提供了资金回报率，可以防止农村资金外流，甚至使部分资金回流。

三、“类民营银行”实践中的管理瑕疵

“类民营银行”的资本金源自民间，来自实体领域，其对利润

最大化有着更为强烈的追求，如果没有健全的监管机制进行有效监管，“类民营银行”的发展将违背其设立初衷，乃至因风险问题而陷入失败。从实践来看，在民营资本进入银行领域的进程中，由于市场准入的不规范及金融监管的缺位，往往会导致基于民营资本逐利性的道德风险、经营风险，以及系统风险，最终使民营资本的不稳定因素增加了银行系统性风险。

（一）业务实时反馈制度缺位，难以有效抑制道德风险 目前而言，各类贷款是企业最主要的融资来源，银行与企业的不公平关联交易往往会造成社会资金的低效利用。对于银行与股东间的关联交易，金融管理部门出台了《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》，各银行机构也自行制定了操作细则，建立了全方位的审批与报备制度，确保信贷杠杆作用面向社会群体，而对于新生的“类民营银行”则缺乏相关的要求。从德清实践来看，起家于实体经济的股东们，首要业务不是金融行业，其发展战略要求股东所属的本业能够呈现优良业绩，所以，金融管理部门对“类民营银行”开展业务报备制度的缺位，容易造成民营资本介入银行领域后与关联企业的利益输送问题。一方面，随着贷款利率下限取消，内部贷款的利率可能更低，不排除“类民营银行”以低于筹资成本（融资服务中心的资金回报率、农村资金互助社的存款利率）的价格向关联企业提供贷款的可能。另一方面，不正当的关联交易也为企业逃废债提供了可能，控制方企业往往通过转移财产、抽逃资金等行为悬空法人债务，而致使

“类民营银行”无法向幕后的关联企业履行还款责任。从德清农村资金互助社实际情况来看，6月末，该社前十户贷款占全部贷款比重的19%，其中，2家法人股东及1家合作社的贷款又占了前十户总额的76%，显示出一定的集中度。

（二）实业发起而初涉金融，易效仿银行而致同质化 不同与传统的商业银行，“类民营银行”缺乏必要的系统资源支撑，为尽量避免小微企业贷款的高风险，更在意规模企业的融资需求。此外，“类民营银行”处于金融管理部门信贷的真空区域，在信贷资源的配臵上存在一定的随意性，容易削弱宏观金融效果。来源于实体产业的民间资本不懂银行规律,为尽快形成利润，体现股东回报，很容易造成“类民营银行”向大企业、大集团集中，容易加剧商业银行的同质化竞争，在此情形下，相对于优质客户的过度供给，在薄弱领域的信贷投入则相对短缺，与当初“类民营银行”服务小微、服务三农的设立宗旨出现较大背离，使得民营资本的介入未能发挥畅通融资渠道的功效。另一方面，金融管理部门偏重于设立的规定，而忽视了对经营过程的管理，尤其是信贷投向的引导，传导渠道也是仅限于商业银行，未进一步落实到“类民营银行”，致使该类机构仅考虑回报率而介入产能过剩行业、融资平台等受领域。就“类民营银行”在德清的实践来看，民间融资服务中心成立之初虽强调了“支持实体经济”和“为三农服务”，但据调查，该机构还是不同程度介入平台贷款，涉及交通及园区建设等项目共计3500

万元。

（三）缺乏银行从业职责素养，稳健经营潜在不确定性 理论上而言，从事融资业务的“类民营银行”应该由民营银行家而不是民营企业家来操作，企业家运作的是自有资产，银行家运作的资产，除了股东自有资产之外，还有较大部分民众的存款，承担着很大的社会责任，所以应当是具备一定职业素养与从业经历的银行家。但实际情况是，虽然国内金融市场呈现了多年良好发展态势，但优秀的银行从业人员一直是制约金融改革持续深入的制约因素。从德清实际来看，2010年至今，当地新增了5家商业银行，大约涉及120人次的银行间人员调整，新设银行的管理层也是全是原单位中层以上干部，而对于“类民营银行”来说，逊于传统商业银行的薪酬待遇与发展空间，由于缺乏足够的市场知晓度与认可度，高级银行管理人员难以向此类机构流动，致使整体的经营策略不甚稳健。目前，当地农村资金互助社的负责人原职为银行客户经理，民间融资服务中心负责人虽原为银行中层干部，但属于原单位工作满30年工龄退休后至新单位任职的性质。另一方面，在当前市场风险高发的背景下，“类民营银行”又是在专业资金处臵、不良贷款清收方面严重缺少具备一定历史积累，就德清实际来看，不管是面向社会撮合资金供求的民间融资服务中心，还是服务于内部成员的农村资金互助社，甚至是根本没有配备此方面的专业人员，极容易使整个单位暴露于资产难以处臵并造成现金流断裂的风险之下。

表3：德清两家“类民营银行”经营团队人员结构 农村资金互助社 民间融资服务中心 人员总数 7人 12人 来自股东单位 具有银行从业经历 无 6人 1人 4人 银行从业最高职务 客户经理；22年 中层干部；30年 四、实施金融监管的策略选择

从“类民营银行”的实践来看，民营资本可以进入银行体系，且能弥补传统商业银行因受限于机制而产生的服务空白，前提是符合宏观金融要求以及稳健经营监管目标。对民营资本进入银行体系，金融管理部门必须抱着慎之又慎的态度。与此同时，一旦使得民营资本履行融资中介功能，从维护地方金融稳定、畅通传导渠道的角度而言，需要在各个环节加强对该类机构的管理与引导，确保民营资本在银行领域内预期作用的合理发挥。

（一）合理引导市场定位，以约束推动错位竞争 1.细化准入要求。以抑制民营资本盲目扩张为出发点，通过严格控制准入门槛，引导其找准自身市场定位。在经营形式上，“类民营银行”要严格于服务“三农”和小微企业的信贷资金供给专营机构形式，各类业务活动服务范围严格限定在所在的行政区划（镇、乡或行政村）内。在投资主体中，本地企业的资金占比必须达到80%以上，避免异地资本的影响，禁止信贷资金跨区域流动。在持股比例上，为确保民主管理、民主决策，参照商业银行单一股东最高持股比例，持股比例超过30%的须严

格审批并监控，确保不出现绝对控股股东，防止一股独大。

2.严格受众界定。对“类民营银行”的信贷资源配臵结构进行合理规范，避免加剧同质化现象。贷款投向结构，以“三农”及小微企业为主要贷款对象，对其他企业实行限额、限行业的放贷策略，贷款笔数90%以上或贷款额度70%以上需面向服务半径内的小微客户，经营年度内，小微企业及农户贷款增幅需不低于各项贷款增速。实施有差别的行业集中度，股东所熟知的领域、所从事的产业，可适当提高对该类行业的比例控制，原则上不应超过30%，实施对不同行业开展差异化业务运作理念，发挥民营资本来源于实体产业的比较优势，量身定制信用评级、审批、放款和收款制度。坚持“小额、分散”策略，实行户均贷款额度控制，常规贷款户均200万元或更低，集团贷款比例以15%为限，防止信贷资源的过度集中。

3.设定稳健指标。避免民营资本受利益驱使而过度参与正规银行市场的竞争，导致潜在风险的扩大化。严禁此类机构为扩大可用资金规模而加入对大型企业、集团公司的资金筹措，避免扰乱银行存款市场秩序，户均存款（或意向可借资金）控制在200万以内。高度关注出资企业股东的关联人及其交易，明确限定对单个关联方、关联方集团客户和全部关联方的授信余额占比。鉴于“类民营银行”开展信贷业务的不成熟，为保持财务稳健，设定100%以上的拨备覆盖率，并可结合贷款风险程度，适当进行调整。参照对商业银行的管理要求，引入流动性覆盖率指

标，以略低于商业银行的要求标准，采取不低于50%的控制比例，保证该类机构具有充足合格优质流动资产，满足30日内流动性需求。

（二）组织全方位管控，严控民营资本运作风险外溢 1.实行动态信息披露制度。针对当前对于“类民营银行”处于管理真空区域，或是由于多部门管理而无部门负责的弊端，及时建立包括信息反馈与数据统计的监测体系，确保民营资本实现“阳光化”运行。金融管理部门应督促建立常规信息报送及重大信息报告制度，按月建立统计制度，对该类机构的贷款、融资和其他信用业务情况进行统计监测，纳入社会融资规模管理。按年度向金融管理部门报送经审的财务会计报告，开户行提供的账户资金情况证明，以及包括股金、存款等可利用资金的积累情况，存量贷款及经营风险情况、盈利及分配情况和其他重大事项。

2.纳入信贷对象范畴。按照属地管理的原则，负责落实宏观金融在“类民营银行”的贯彻执行，并做好日常的监测分析，提升信贷执行效果。畅通货币信贷在此类机构中的传导渠道，特别是与优化产业结构相关的信贷配套，防止其削弱执行效果，同时，在金融消费权益、征信市场等方面，也要逐步将此类机构纳入管理范围，为金融知识宣传提供新的载体与渠道。参照信贷执行效果评估及金融机构稳健性评估规则，对“类民营银行”开展现场与非现场相结合的评估手段，对该类机构相关的执行、业务的开展进行评价并抄送当

地。

3.审慎搭建内部管理机制。“类民营银行”在接受金融管理部门外部监督的同时，必须完善内部管理制度，有效防止内部人控制和道德风险。建立有效的法人治理结构，建立董事会和监事会，从制度上保证董事会和监事会能够地行使各自的职权。建立经理人监管制度，防止经理人因掌握经营权，出于自身利益考虑而追求高风险高收益的投资，损害股东利益。督促建立简便易行且能有效覆盖全部业务、岗位的内控制度，明确主要业务流程及操作规范，做到贷款审查、审批的合理分离和有效制约。

（三）坚持金融安全底线，保障区域金融平稳运行 1.多层次的支撑保障。建立以地方为主导的工作协调机制，督促当地金融管理部门及相关执法机构切实履行职责，切实提高对“类民营银行”监督管理的有效性。负责研究出台财政税收等各项扶持，努力解决该类机构经营中的困难和监管中发现的新情况、新问题，促进地方民营资本合理有序地介入基层银行市场。协调建立涵盖银行、工商、司法等部门的沟通机制，定期研究、通报“类民营银行”经营发展情况，实现信息共享。由牵头建立地方性的优秀银行家人才库，引入人才库及优秀人员推荐机制，对基层银行从业人员开展尽职评估，建立评估档案，评估优秀者纳入人才库，为后期人员有序流动提供基础支撑。

2.多元的最后贷款方。“类民营银行”没有村镇银行般的发起行资金调剂，更没有商业银行的拆借市场成员资格，很容易因

资金本金不足，而影响其业务和绩效。金融管理部门要督促此类机构合理配臵流动性资产，逐步将农村资金互助社等社区银行纳入准备金缴存机构，在流动性持续恶化的情况下，可由最终贷款人提供资金支持。最终贷款人的角色可由人民银行承担，也可由其他机构或企业承担，人民银行需严格审查其他机构或企业担任最终贷款人的资格，当此类机构出现破产危机时确保最终贷款人提供援助。

3.多路径的退出选择。按照优胜劣汰的规则，合理制定“类民营银行”的发展规划，即加速民营资本向银行市场渗透，又要避免因为“类民营银行”的破产倒闭而使除股东以外的资金供应方遭受损失，引发经济社会连锁反应。金融件管理部门要通过现场与非现场相结合的方式，严格督促此类机构规范经营，对违反利率吸收存款、超范围发放贷款、违反规定条件融入资金的，要责令限期整改乃至停业整顿。对于不符合稳健性经营目标，在资产负债业务运行中出现较大缺口，且经过最后贷款方支撑后仍难以解决其流动性风险的，采取以地方为主，金融、司法等相关部门以及债权方代表联合参与的方式，采取破产手段防止风险扩大。对于内控制度健全、风险管控有效、实现可持续经营的机构，可参照小额贷款公司升级村镇银行的方式，有序引导其在一定范围内提供专业服务的民营银行。