第２９卷第５期 ２Ｏ０ ９年１ ０月 成宁学院学报 Ｖｏ１．２９，Ｎｏ．５ ０ｃｔ．２ｏｏ９ Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｘｉａｎｎｉｎ２ Ｕｎｉｖｅｒｓｉ 文章编号：１００６—５３４２（２００９）０５—００１４—０２ 论“公共产品” 和“公共服务”的区别 夏光育 （中共绵阳市委党校，四川 绵阳６２１０００） 摘要：“公共产品”和“公共服务”两个概念有何区别是一个存在争议的问题。本文分析了两者的区别，说明将 其并列使用不存在理论上和逻辑上的错误。 关键词：公共产品；公共服务；效率；公平；公共事务 中图分类号：Ｄ６３ “公共产品”和“公共服务”两个概念有何区别是一个 存在争议的问题。例如对政府的职能是提供“公共产品” 和“公共服务”这一常见说法就有不同意见。如果这两个 措词所表述的内容是一样的，就没有必要同义词重复使用。 文献标识码：Ａ 排他不可能，从而向谁收费、如何收费、收多少费都成为难 题，价格机制难以发生作用，从而公共产品的投资无法收 回，私人企业自然难以提供这类产品。这样一来，市场机制 在这类产品的提供上失灵。 既然将其并列使用，那么两者的区别何在？通常的解释是 经济学中所说的产出可以分为产品和服务两种形式，产品 是有形的产出，而服务是无形的产出。因此政府提供的有 形的公共产出被称为公共产品，而无形的公共产出叫公共 服务。这种直观的理解实际上相当流行，两者的并列使用 一非竞争性是指对某一产品，如果新增加一个消费者，对 该产品的提供者而言不需追加任何生产成本（边际生产成 本为零），即向所有人提供和向一个人提供时成本都一样； 对其他消费者而言其消费质量和数量不受影响（边际拥挤 成本为零），即对所有消费者产生平等的影响，该产品在消 定程度上证实了这一点。 但也有学者认为并列使用会出现一个很大的误解和混 费者之间是不能分割的。又比如国防，多一个婴儿降生或 多一个移民都不会增加一国的国防费用或妨碍他人享受该 淆。因为在经济学中创造和使用的公共产品这一措辞，是 有其特定含义的，并不是从政府产出的物质形式去定义的。 公共产品理论的奠基人萨缪尔森在说明公共产品时，所使 用的例子有国防、安全、灯塔、法治和秩序、交通设施、医疗 保健、环境、以及科研与教育等。可见，公共产品并不是因 其产出的实物形式而同公共服务相对应的一个概念。而在 萨缪尔森的分析中，是将私人产品作为其对应概念。实际 体系的保护。按照帕累托最优所要求的边际成本定价的原 则，这些产品的价格应为零，私人企业难以接受，市场机制 不能有效提供。 市场机制提供公共产品呈现低效率，但公共产品往往 是增进社会的福利所不可或缺的，因此需要公共经济部门 的介入，利用税收和预算这一特殊资源配置方式来提供，因 此通过提供公共产品来提高经济效率便成为政府的重要职 能之一。从古典自由主义的政府“守夜人”角色，到凯恩斯 主义的政府全面干预角色，再到新自由主义经济学的适度 上，根据各种相关理论，当谈到公共产品时，其中是包含了 公共服务的；而谈到公共服务时，其中也是包含了公共产品 的。两者是可以等同和相互替换的概念。因此将其并列使 用是一种理论上和逻辑上的错误。 笔者认为，如果从“效率”、“公平”及“公共事务”等角 度进行分析，公共产品与公共服务两者存在区别，将其并列 使用并不存在理论上和逻辑上的错误。 一政府干预角色，尽管政府作用的最佳范围在理论界始终没 有形成统一的认识，但其中有一个共识就是，公共产品应当 由政府来组织提供。只不过随着历史的变迁和市场发育程 度的不同，需要政府组织提供的公共产品的范围和组织提 供公共产品的具体方式有所不同而已。 从理论上严格地讲，只有同时具备非排他性和非竞争 、从“效率”的角度看公共产品 公共产品具有非排他性和非竞争性两个基本特征。非 排他性是指对某一产品，我消费时并不同时排斥你消费，或 者即使是排斥，但排斥的成本太高以致得不偿失。比如国 防，你就很难将一个假定不愿为此纳税或缴费的中国公民 驱逐出国境。然而我们知道，市场机制只能在消费具有排 性两个特征的产品才是真正的公共产品，但现实中同时具 备两种特征的纯公共产品是非常稀少的。如果认为税收是 间接收费，另外考虑到计划生育、限制移民等现象，像国防 这种公认的典型的公共产品也具有排他性了。所以，政府 提供的产品中更多的是具有公共产品部分特征的产品，即 他性的条件下才能正常发生作用，在不存在可排他性的条 件下，从消费者看，具有隐瞒真实需求偏好的可能，不会有 所谓混合产品或准公共产品。关于政府支出范围的争论也 大多集中于此。例如随着技术的不断进步，许多曾经公认 的公共产品由非排他状态变为排他状态，且排他的成本也 自愿付费的动机，而倾向于“搭便车”。从供给方看，由于 收稿日期：２００９－０１—１７ 第５期 夏光育论“公共产品”和“公共服务”的区别 １５ 日益降低。如有线电视设备的出现对电视用户收费成为可 能。这样，我们考虑某种产品是否应由政府提供就主要不 象。人与人之间的贫富差距体现在财富差距、收入差距和 消费差距三个方面。财富和收入差距是市场效率机制所必 须的。但如果财富和收人差距拉大到一定程度，使一部分 人衣食住行等基本消费难以保障，“上不起学”、“看不起 病”、“住不上房”等问题越来越突出，进而演变成社会公共 性问题时，政府公共服务这一职能的重要意义将凸显出来。 是看私人提供是否可能，而是看私人提供是否会带来低效 率，即是否满足非竞争性这一特征。 有些产品提供的利益的一部分由产品提供者享有，是 可分的，从而具有私人产品的特征。但另一部分利益外溢， 其他人消费这部分利益时具有非排他性和非竞争性，是不 可分的，又具有公共产品的特征。这类具有利益外溢性（外 部正效应）的准公共产品，由于私人收益小于社会收益，私 政府提供公共服务，使全体人民学有所教、劳有所得、病有 所医、老有所养、住有所居，能有力促进社会公平正义。公 共服务就是指政府利用公共权力或公共资源，为民众的直 人企业通常供给不足，从而带来效率损失。为了经济效率 的实现，政府可直接提供这类产品，以免费或较低的价格鼓 励人们消费，从而达到有效率的消费量。 二、从“公平”的角度看公共服务 “公共服务”是一个与“政府职能”有区别的概念。十 六届三中全会在《中共中央关于完善社会主义市场经济体 制若干问题的决定》中将政府主要职能概括为“经济调节、 市场监管、社会管理和公共服务”四个方面。这说明提供公 共服务是政府的主要职能之一，有其具体的内容和形式，与 其他三项职能有区别。因而不应泛化理解，将公共服务等 同于政府职能。狭义的公共服务不包括国家所从事的经济 调节、市场监管、社会管理等职能活动，即凡属政府的行政 管理行为，维护市场秩序和社会秩序的监管行为，以及影响 宏观经济和社会整体的操作性行为，都不属于狭义公共服 务。因为这些政府行为的共同点，是它们都不能使公民的 某种具体的直接需求得到满足。公民作为人，有衣食住行、 生存、生产、生活、发展和娱乐的需求，这些是人民群众最关 心、最直接、最现实的利益问题。这些需求可以称作公民的 直接需求。至于宏观经济稳定、市场秩序和社会秩序等则 是公民活动的间接需求，不是满足公民特定的直接需求的。 公共服务满足公民生活、生存与发展的某种直接需求，能使 公民受益或享受。对公共服务的概念只有作狭义、具体和 明确的界定才能在理论和实际操作上具有实质性意义。 在现实中，现代政府提供的产品（有形产品和无形产 品）包括纯公共产品、准公共产品以及在特定场合下提供私 人产品（如战时、灾害发生时提供的食品、衣物、帐篷、药 品），政府实际上提供了包括私人产品在内的各种产品。 这说明政府并非仅仅按照效率原则提供市场机制不能有效 提供的公共产品，而且还要从“公平”的角度提供包括各种 产品的“公共服务”。十六届六中全会在《中共中央关于构 建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出“完善 公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。均体现了 现代社会的文明，因此我们应当从“均等化”、“公平”的角 度理解公共服务。 在市场经济体制下，即便经济运行完全符合效率原则， 始终位于生产可能性边界之上，总是能够选定适量的公共 产品和私人产品，即使在这种市场体系“完美运行”的条件 下，仍然可能产生极大的不公平，产生令人难以接受的收入 水平和消费水平的巨大差距。从“公平”的角度来看，市场 机制的作用只限于实现机会平等和规则平等条件下的社会 公平，对实现以结果平等为标志的社会公平则存在失灵现 接需求提供服务，为民众的基本需求提供保障，促进基本消 费均等化的一系列公共行为。公共服务利用的是公共资 源，本质上是取之于民、用之于民的活动，通过社会财富再 分配的手段实现基本消费均等化。在市场经济条件下，我 们无法实现每个人财富和收入均等，但基本消费差距不能 太大，政府有责任保证公众的基本生活需要，把消费差距控 制在社会正义和公平要求的范围之内。 三、从“公共事务”的角度看公共产品和公共服务 政府不论提供公共产品还是公共服务，都涉及的是公 共事务。所谓公共事务，是指为了满足社会全体或大多数 成员需要，体现他们的共同利益，让他们共同受益的那类事 务。公共事务不同角度有不同分类，其基本的一种分类是 将其分为主权事务和人权事务。主权事务涉及国防、外交、 军事、制衡、管制等方面；人权事务包括衣食住行、生老病死 等各个方面，涉及生存、教育、劳动、医疗、养老等基本需求。 公共服务是维护基本人权的活动，实现普遍人权是公共服 务的价值基础。１９４８年１２月由联合国大会通过并颁布的 《世界人权宣言》对基本人权进行了阐述，其中有关内容在 １９９６年１２月由联合国大会通过的更具强制性的《经济、社 会、文化权利国际公约》中则有更进一步的强调。这些内容 逐渐成为各国政府公共服务职能中的重要组成部分。２００４ 年我国十届人大二次会议通过的宪法修正案中第一次增加 了有关人权的内容，把尊重和保障人权庄严载入《中华人民 共和国宪法》，为我国政府公共服务的实践奠定了宪法的基 础。 公共事务划分为主权事务和人权事务，相应的政府行 为可划分为主权行为和人权行为。主权行为是统治行为， 最极端的形式是实施管制；人权行为是维护行为，最基本的 形式是提供服务。主权行为是任何政府都固有的行为，人 权行为只是现代政府对基本人权觉醒之后才有的行为，正 因为如此，公共服务职能才被理解为现代政府职能。 根据这一划分，可进一步理解公共产品和公共服务的 区别。政府提供公共产品是为了提高资源配置效率，是根 据产品特性（非竞争性和非排他性）来决定是否提供，并不 区分是主权事务还是人权事务。而政府提供公共服务是为 了提供基本保障、增进公平、促进基本消费均等化，属于人 权事务领域，并不区分是公共产品、准公共产品，还是私人 产品。公共服务不受物品性质的限制，政府提供的公共服 务涵盖了不同特性的产品。因而将公共产品和公共服务并 列使用不存在理论上和逻辑上的错误。
