综合保税区及周边地区产业选择初探

旷薇，李凯，杨钦宇

摘要：综合保税区是我国重要的外向经济依托平台，其优惠政策的排他性使之成为区域经济发展的重要引擎。本文对我国综合保税区的发展情况及理论研究进行综述，将现有的综合保税区分为口岸枢纽型、产业依托型、大项目依托型、边贸口岸型四类，并着重探讨了产业依托型综合保税区的产业选择分析框架与策略，提出应综合考虑综合保税区腹地产业、所在城市产业基础、综合保税区自身及周边地区产业发展基础，结合综合保税区相关产业政策，综合确定保税加工类、保税物流类、保税服务类产业选择，并同步考虑综合保税区与周边地区的产业协调发展。

关键词：综合保税区 产业依托型 产业选择 南阳卧龙综合保税区

1 研究背景

在各类海关特殊监管区域中，综合保税区叠合了保税区、出口加工区、保税物流区和港口的功能与政策，是目前国内仅次于自由贸易区的，开放层次最高、优惠政策最多、功能最齐全、手续最简化的特殊开放区域。综合保税区同时也是国家对海关特殊监管区域整合发展的方向之一1。

1.1 综合保税区发展现状

目前全国共有44个综合保税区。2010年之前，国务院批复设立的综合保税区全部位于东部沿海地区和边境地区。为促进中西部地区对外贸易发展与产业结构升级，国家开始在内陆地区推动综合保税区设立工作。2010年以来，内陆地区每年批复设立的综合保税区显著增加，并在增设数量（18个）上超过了沿海地区（15个）。

1

《国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见（国发〔2012〕58号）》指出，“稳步推进整合

工作，……逐步将现有出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区整合为综合保税区，新设立的特殊监管区域，原则上统一命名为‘综合保税区’”。

20432529468 国务院每年批复的综合保税区数量分析图

1.2 综合保税区类型划分

根据国内44个综合保税区的根据发展路径和目标定位，将我国当前批准设立的综合保税区分为口岸枢纽型、产业依托型、大项目依托型、边贸口岸型四类：

（1）口岸枢纽型：依托海港/内河港，或空港口岸而设立，以发展保税物流、保税加工为主，如北京天竺综合保税区。

（2）产业依托型：依托城市原有的雄厚产业基础或应产业发展需求而设立，一般位于城市产业集聚区内，离空港或港口均有一定距离，以发展保税加工为主，如武汉东湖综合保税区。一般是先设立综合保税区再开始招商引资的“筑巢引凤”模式。

（3）大项目依托型：依托一个或几个巨型高科技制造业项目、物流业项目等，对整个综合保税区的经济增长和就业支撑起主导性作用，如郑州新郑综合保税区。一般是大型项目引进先于综合保税区设立，综合保税区围绕大型项目组织产业集群。

（4）边贸口岸型：位于内陆边境口岸城市，以发展国际贸易为主，如黑龙江绥芬河综合保税区。

截至目前，在我国已批复设立的44个综合保税区中，共有口岸枢纽型4个，产业依托型32个，大项目依托型4个，边贸口岸型4个。

各地区不同综合保税区的数量

全国综合保税区一览表

综合保税区名称 苏州工业园综合保税区 天津滨海新区综合保税区 北京天竺综合保税区 海口综合保税区 广西凭祥综合保税区 黑龙江绥芬河综合保税区 上海浦东机场综合保税区 江苏昆山综合保税区 重庆西永综合保税区 广州白云机场综合保税区 苏州高新区综合保税区 成都高新综合保税区 河南新郑综合保税区 潍坊综合保税区 西安综合保税区 新疆阿拉山口综合保税区 武汉东湖综合保税区 沈阳综合保税区 长春兴隆综合保税区 盐城综合保税区 济南综合保税区 无锡高新区综合保税区 淮安综合保税区 唐山曹妃甸综合保税区 太原武宿综合保税区 银川综合保税区 西安高新综合保税区 南京综合保税区 浙江舟山港综合保税区 批复时间 2006.12 2008.03 2008.07 2008.12 2008.12 2009.04 2009.07 2009.12 2010.03 2010.07 2010.08 2010.10 2010.10 2011.01 2011.02 2011.05 2011.08 2011.09 2011.12 2012.02 2012.05 2012.05 2012.07 2012.07 2012.09 2012.09 2012.09 2012.09 2012.09 用地规模（km） 5.28 1.956 5.944 1.93 8.5 1.8 3.59 5.86 10.3 7.39 3.51 4.68 5.073 5.17 6.17 5.6 5.41 7.2 4.89 2.28 5.22 3.497 4.92 4.59 2.94 4 3.64 5.03 5.85 2类型 产业依托型 大项目依托型 口岸枢纽型 产业依托型 边贸口岸型 边贸口岸型 口岸枢纽型 产业依托型 大项目依托型 口岸枢纽型 产业依托型 产业依托型 大项目依托型 产业依托型 产业依托型 边贸口岸型 产业依托型 产业依托型 产业依托型 产业依托型 产业依托型 产业依托型 产业依托型 产业依托型 产业依托型 产业依托型 大项目依托型 产业依托型 产业依托型

衡阳综合保税区 南通综合保税区 苏州太仓港综合保税区 湘潭综合保税区 贵阳综合保税区 赣州综合保税区 深圳盐田综合保税区 合肥综合保税区 岳阳城陵矶综合保税区 兰州新区综合保税区 临沂综合保税区 石家庄综合保税区 新疆喀什综合保税区 南阳卧龙综合保税区 东营综合保税区 2012.10 2013.01 2013.05 2013.09 2013.10 2014.01 2014.01 2014.03 2014.07 2014.08 2014.08 2014.09 2014.09 2014.12 即将批复 2.57 5.29 2.07 3.12 3.01 4.05 6.93 2.6 2.98 3.39 3.7 5 3.56 3.03 3.1 产业依托型 产业依托型 产业依托型 产业依托型 产业依托型 产业依托型 口岸枢纽型 产业依托型 产业依托型 产业依托型 产业依托型 产业依托型 边贸口岸型 产业依托型 产业依托型 1.3 综合保税区研究综述

目前综合保税区相关研究以侧重个例的实证研究为主。综合保税区空间布局相关研究占较大比重，如郭子成（2012）探讨了综合保税区的主导功能内涵、内部空间组织模式；高纲彪等（2011）以郑州新郑综合保税区控制性详细规划为例，探讨综合保税区与城市空间的规划契合策略；陈玲（2014）探讨了舟山港综合保税区总体布局规划方法；姚凯（2012）以新疆阿拉山口综合保税区规划为例，提出边境口岸型综合保税区的综合交通流行组织、空间布局规划要点。此外，学者们还进行了综合保税区优劣势分析、物流能力评价等方面研究。

关于综合保税区产业布局方面的研究相对较少，以针对具体案例的定量研究与评价为主，对大项目依托型和边境口岸型综合保税区产业有一定研究，而目前比重最大的产业依托型综合保税区产业发展研究则相对滞后。如叶乘伟（2008）进行了凭祥边境综合保税区产业布局战略研究；范巧（2013）以重庆两路寸滩保税港区和西永综合保税区为例，探讨了区域辐射能力、辐射区产业规划与特定地区产业定位评价，基于两个地区对中国31个大陆省份和市内38个区县的辐射能力研究,以及辐射区域内产业体系发展趋势和特征的分析，提出其产业定位比较科学；彭湘君（2011）从产业集群的角度入手,针对西永综合保税区电子信息产业集群的特点，运用GEM模型和区位熵法，从基础、市场和企业3个方面对沙坪坝区现有的产业竞争力进行评估，并结合产业集群理论，提出借助西永综合保税区提升沙坪坝区区域竞争力的政策建议。

另一方面，学者们都赞同综合保税区对周边区域具有巨大的辐射带动作用，但目前针对综合保税区与周边地区产业协调的研究仍非常欠缺。国家提出要充分发挥综合保税区辐射带动周边的作用，从西永等案例研究也发现，综合保税区应与周边区域、所在城市功能互补互促、产业联动发展，尤其需要周边预留充足的配套产业区。因此本文中在以南阳卧龙保税区为例，探讨产业依托型综合保税区产业选择框架时，还将整合考虑综合保税区产业与周边地区产业协调发展。

2 南阳卧龙综合保税区概况

2014年12月，南阳卧龙综合保税区经国务院正式批准设立，成为继郑州新郑综合保税区后，河南省设立的第二个综合保税区。批复范围为3.03平方公里。南阳卧龙综合保税区位于河南省南阳市中心城区西北角。距离郑州国际机场约250公里，南阳机场约20公里，南阳火车站约6.3公里，其南部为南阳光电产业集聚区。

南阳卧龙综合保税区在南阳市中心城区的区位

3 南阳卧龙综合保税区产业发展基础条件

南阳卧龙综合保税区属于典型的产业依托型综合保税区。由于南阳姜营机场仅为支线机场，不具有国际货运功能，未来南阳综合保税区国际空运业务发展具有一定局限。同时，南阳综合保税区位于光电产业集聚区内，具有较强的高新技术产业基础，因此应发展以保税加工为主的产业依托型综合保税区。产业基础条件应综合考虑腹地产业、所在城市产业基础、综合保税区自身及周边地区产业条件。

3.1 综合保税区腹地产业分析

考虑南阳与周边省会城市郑州、西安与武汉已建成综合保税区的竞争关系、区域交通条

件，经分析得到200km范围内的信阳、驻马店、平顶山、十堰、襄阳五个地市为腹地范围。南阳与腹地城市在资源禀赋、产业基础、区位条件上存在相似性，存在合作基础。产业上的合作方向包括：现代物流、电子信息、汽车零部件、生物医药及其他高新技术产业。

腹地城市主导产业及合作方向

信阳 驻马店 平顶山 十堰 襄阳 主导产业 电子信息、现代家居等高端制造和新型建材、绿色食品、钢铁、造船、纺织、电动汽车、生物医药、物流、旅游 合作方向 现代物流、绿色食品、旅游 食品、生物医药、能源和煤化工、装备制造、轻纺、建材 纺织服装、食品 煤炭、电力、化工、钢铁、装备制造、医疗器械、新能源电池 汽车、农产品加工、旅游 汽车整车及零部件、电子信息、纺织服装、建材冶金、医药化工、农产品加工、新能源材料 汽车零部件 汽车零部件 能源电力 南阳经济总量指标在周边地区居于前列，仅次于襄阳；但南阳人均水平较低，仅高于驻马店和平顶山。南阳在区域经济中的地位呈下降趋势，应充分利用综合保税区带来的新动力。

3.2 综合保税区所在城市产业基础

南阳市的工业及制造业发展具备一定基础，高新技术产业发展增速快，这将为南阳市卧龙综合保税区产业遴选提供良好的基础。

目前，南阳市已形成装备制造、纺织服装、油碱化工、食品加工、光电、新能源、新材料等重点行业，并形成多个产业集聚区。2012年，南阳市装备制造、纺织、冶金建材、油碱化工、食品和电力等6大传统产业对规模以上工业增长的贡献率达到72%。南阳已成为国内三大光学冷加工基地之一、河南省重要的汽车零部件生产基地和电力产业基地。同时，南阳已被确定为国家新能源产业高技术基地、国家光电高新技术特色产业基地和河南省生物产业高技术基地。

19.4%13.3%纺织业非金属矿物制品业2.5%2.6%12.7%石油和天然气开采业及辅助活动农副食品加工业3.1%3.1%3.3%3.4%6.4%3.9%4.1%4.3%4.7%化学原料和化学制品制造业9.5%酒、饮料和精制茶制造业电力、热力生产和供应业3.7%通用设备制造业黑色金属冶炼和压延加工业南阳市工业增加值结构（2013年）2013年南阳市工业增加值结构

3.3 综合保税区自身及周边地区产业现状

南阳卧龙综合保税区范围内目前无企业入驻，产业基础较为薄弱。综合保税区以南是南阳光电产业集聚区，定位为以光电产业、现代物流业、机电制造业、旅游休闲业为主的产业集聚区。

4 南阳卧龙综合保税区及周边地区产业选择

4.1 综合保税区产业选择原则

南阳综合保税区的产业选择遵循三大原则：（1）政策依赖原则，符合《海关特殊监管区域适合入区项目指引》（署加发[2012] 196号）（以下简称“项目指引”）、综合保税区未来产业业务导向；（2）比较优势原则，产业基础较好，能够较快形成聚集；（3）区域带动原则，选择产业链较长，能够带动周边区域发展的产业。

4.2 综合保税区产业组织

对应综合保税区功能组织，按保税加工、保税物流和保税服务三大类别进行产业选择，从区域已有优势产业转型升级、承接转移产业、创新业务产业三个方向进行产业选择：

（1）区域已有优势产业的转型升级

对于区域内已有优势的产业，可以加速产业链向高端延伸，提升价值链，促进战略新兴产业的发展；同时，发展生产性服务业，为区域已有产业提供保税物流、保税展示、研发、检测、维修等服务；另外，新增的保税加工类项目亦可直接入区生产。

（2）承接转移产业

依据国家主体功能区规划，南阳所在的中原经济区承担承接东部沿海地区产业转移的功能。南阳卧龙综合保税区应选择产业链上主导作用的大型项目入区，其余上下游配套项目依

次布局在区外。

（3）创新业务

顺应国家开放型经济发展方向，借鉴中国自由贸易试验区相关做法，积极创新业务。

4.2.1 保税加工类产业选择

对于南阳市六大支柱产业和三大战略新兴产业，可以对有雄厚产业基础的外向型产业进行延伸，可能的机会和方向可以针对以下产业：防爆装备制造、石油钻采装备制造、光学仪器、轻工纺织、生物医药、冶金建材、油碱化工、印刷包装。

由于综合保税区位于光机电产业集聚区，综合保税区对于发展光机电产业链的延伸具有优势，可以发展的产业有：光电产业、机电制造业。

国际和东部沿海地区目前正在转移的产业包括：劳动密集型产业，如电子信息产业；资源密集型产业，如采矿、化工产业；资金密集型产业，如装备制造业、航空制造产业、新材料产业。

综合《项目指引》的要求，结合综合保税区的产业选择原则和机遇分析，南阳综合保税区加工类产业重点发展电子信息产业、光电产业、特色装备制造产业和其他特色高新技术加工环节。

南阳卧龙综合保税区保税加工类产业选择

产业类别 电子信息 光电产业 装备制造 发展方向 依托已有的光电产业基础，拓展产业链，与郑州综合保税区联动，发展相关配套环节 提升南阳光电产业发展水平。 依托已有的防爆装备、石油钻采等设备生产基础，拓展产业链，引进相关产品的国际生产环节。 主要发展产品 半导体、视听设备、通信设备、电子元器件等 光电设备制造等 石油钻采设备、防爆装备等 有选择地承接产业链上相关环节，补足光电产业链，光电元器件、光通信、4.2.2 保税物流类产业选择 保税物流业务呈现出两种发展模式：（1）交通枢纽型。依托民航局定位的三大国际空港枢纽（北京、上海、广州），或者我国港口、铁路、公路等大型交通枢纽。物流发展以快进快出的口岸物流和保税物流为主，产品类型以体积小、价值高的空运产品为主，如北京天竺综合保税区、上海浦东机场综合保税区。（2）产业依附型。这类保税区依托区域加工贸易产业环境，一般集中在内陆地区，物流发展方面主要围绕加工类产业发展相关的保税物流，如苏州工业园综合保税区、重庆西永综合保税区。

南阳卧龙综合保税区的交通区位条件和产业基础，适合发展产业依托型现代物流业。南阳综合保税区内物流产业选择为：围绕光电产品及相关配套产品，为区内外企业提供保税物流服务；打造集运输、仓储、采购、分销、包装、货代和物流信息平台等服务为一体的国际物流产业集群；培育现代物流企业，大力引进有实力的第三方物流公司在区内设立分支机构

或地区总部；通过积极对接郑州机场、天津港、上海港等口岸，努力延伸空港、海港的海关和检验检疫功能，打造内陆无水港；建设面向三省交界处乃至中原经济区市场的光电、钢材、粮食等相关产品的采购分销中心。

4.2.3 保税服务类产业选择

目前我国综合保税区正在探索开展服务贸易，虽然《项目指引》允许开展研发、检测、维修、展示、服务外包等业务，但目前尚无完善的机制，进展缓慢。中国（上海）自由贸易试验区取得了一系列试验成果，随着创新制度的复制推广，未来综合保税区保税服务类业务范围将进一步扩大。南阳综合保税区保税服务类产业在选择上应积极复制推广上海自贸试验区经验，围绕货物贸易发展相关生产性服务业，并积极探索新型服务业态。

保税服务业分为生产性服务业、流通性服务业和新型服务业三类。 生产性服务业具体可以开展的业务类型有：

依托人才和技术优势，鼓励区域企业引进国外先进技术和设备，在综合保税区建设电子信息、光电信息、装备制造产品的研发中心和检测中心；依托区域产业和人才基础，引进国际研发外包业务；加强国际合作，建设符合国际标准的粮食、农副食品的国际检测中心；建设光电产品、电子信息产品等的国际维修中心。

流通性服务业具体可以开展的业务类型有：

依托周边庞大的消费市场，建设进口消费品保税展示交易中心；依托区域特色产品，引进特色产品国际采购企业在此建立采购中心；根据区域产业调整需求，建设先进技术设备和短缺资源的分销中心。一方面引进区域产业发展所需的资源类商品和加工贸易原料性产品的进口分销企业，为经济发展提供资源支撑；另一方面，引进区域支柱产业的重大技术设备进口企业在此开展分销业务。

新型服务业具体可以开展的业务类型有：

依托智能终端、粮食、食品等产品，建设集信息发布、业务洽谈、检验检测、产品认证、报关报检、国际结算、国际物流、结汇退税等功能于一体的跨境贸易电子商务平台；复制上海自贸试验区创新制度，积极引进国内外融资租赁公司，开展境内境外全流向的融资租赁业务，为区内外企业提供光电产业相关配套设备的融资租赁服务；发展离岸服务外包，包括软件研发、计算机信息系统集成及技术服务外包等；发展人才中介、经济法律咨询等其他服务业。

4.3 南阳综合保税区与周边地区产业协调发展

综合考虑产业链分工、保税时效、土地价格和产业占地需求等因素，协调综合保税区与周边地区的产业体系，形成整合的产业链条。产业链分工方面，综合保税区内部产业处于产业链下游，一般为电子产品和设备的总装环节；综合保税区外部产业处于产业链中上游，为综合保税区内部的加工制造产业提供零配件。其他方面，综合保税区内部布局对保税时效要求高、对地价承受能力较高、占地面积较小的产业，在综合保税区外部布局对保税时效要求

低、对地价承受能力较低、占地面积较大的相关产业。

保税区内部及周边产业选择原则

综合保税区内部产业 产业链 分工 保税时效 土地价格 占地面积 综合保税区周边产业 产业链下游；占据产业价值区段的高端 产业链上游；占据产业价值区段的低端 产业链末端：总装环节 保税时效要求高 对地价承受能力较高 占地面积较小 零配件生产，不需进口部分的部件 保税时效要求低 对地价承受能力较低 占地面积较大 依据此原则，综合保税区与配套区的直接产业联动布局如下： 综合保税区及配套区直接产业联动

综合保税区内部产业 物流业（区内主导区国际市场至南阳综合保税区的国际分拨环节（进口分拨、简单加工、综合服务） 相关境内物流（运输、仓储、物流信国内市场至南阳综合保税区的国际集拼息服务等） 综合保税区周边产业 外联动） 环节（出口集拼、简单加工、综合服务） 光电产品（LCD/LED/光学制品等）、电子信制造业息（手机、平板电脑、液晶电视、关键元（区内器件、视听设备等）、装备制造产品（石主导区油钻采设备、防爆装备）及其他高技术产外联动） 品（如新材料） 服务业研发、检测业务产品链上的加工环节 （区内服务区外） 支撑配套方面，综合保税区的配套区还应具备为综合保税区提供商务、商业和生活配套的功能。其中，商务配套类产业包括金融、法律、咨询、信息、科技、培训等；商业配套类产业包括酒店、零售、餐饮等；生活配套类产业包括餐饮、居住等。

产品展示、国际维修、国际研发、科技信展示交易业务链上的加工、物流环节 息服务 信息服务的国内服务采购环节 备产品制造等。 配套的包装材料生产，衍生的其他装学元器件等上游产品的生产 机、钢材、精密电子、精密机械、光芯片、半导体组件、电子元器件、电5 结语

综合保税区是我国重要的外向经济依托平台，其优惠政策的排他性使之成为区域经济发展的重要引擎，产业体系选择、产业集群营造及对周边地区产业带动作用的发挥尤为重要。对于前期不具备大项目引进条件的产业依托型综合保税区，更应精心策划未来产业方向，并结合周边地区，协调布局产业体系、调整产业空间布局。

参考文献

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作者简介

旷薇，项目经理、注册规划师，北京清华同衡规划设计研究院有限公司； 李凯，注册规划师，北京清华同衡规划设计研究院有限公司； 杨钦宇，规划师，南京大学。