维普资讯 http://www.cqvip.com 第１２卷第３期 ２００２年９月 甘肃广播电视大学学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｇａｎｓｕ Ｒａｄｉｏ＆ＴＶ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｖｏ１．１２ Ｎｏ．３ Ｓｅｐ．２００２ 论我国证券市场监管体制的完善 王 赫 （甘肃广播电视大学教学部，甘肃兰州７３００３０） ［摘要］在分析两种证券监管体制的基础上，指出了我国证券监管体制存在的ｆｓｊ题，并提出了完善措施。 ［关键词］证券；监管体制；完善 ［中图分类号］Ｆ８３０．５９ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１００８—４６３０（２￣２）０３—００６０—０５ 证券市场是指证券发行和买卖的场所，它由证券发行市场和证券流通市场构成。证券市场监管就是 指政府对证券市场的干预，也就是作为社会公共利益和国家利益代表的政府通过建立证券市场监管机制 对证券市场运作进行不同程度的干预。 随着经济的发展，人们逐渐认识到市场在配置资源方面并不是万能的和绝对有效的，比如在市场竞争 的作用下，就会出现自然垄断状态【ｌ Ｊ，也就是说，在社会只有一个经营者为追求利润最大化，将产品价格置 于边际成本之上时，一些经济活动就会导致出现外部效应状态。也就是说，当某一经营者的行为活动影响 到其他经营者，却没有为之承担应有的成本费用或没有获得应有的报酬时，就会出现个别经营者的边际成 本和社会边际成本之间的非一致性。在这两种情况下，价格作为配置社会资源的工具，就失去了作用，也 就出现了在现代经济学中被称之为“市场失灵”的现象。因此，要有效克服“市场失灵”就需要政府依法适 度干预。政府干预市场活动的宗旨是重现和复制公平的市场交易活动。同样，证券市场也会出现“市场失 灵”的现象，干预证券市场的最终目的是提高证券市场的运作效率和维持正常的交易秩序，使证券市场能 形成均衡价格，而且该均衡价格能够正确地反映价值。同时，也能够按照均衡价格迅速成交。维持证券市 场的交易秩序就是使证券市场的参与主体按照证券市场的规则有序地行动。因此，对证券市场实施监管 是证券市场发展的必然要求。 一、证券市场监管体制的类型 为了提高国家干预证券市场活动的效率，确定干预的范围，各国一般都是通过立法和设置专门管理机 构对证券市场实施管理和控制。专门管理证券市场的机构就是证券市场的主管机关，它是代表国家对证 券的发行和交易行为以及与证券的发行和交易有关的个人、组织进行管理的执法机关，又称为证券管理部 门。从世界各国的立法和实践来看，证券市场的主管机关基本上可分为专设型和兼管型两类。所谓专设 型就是设立专门的证券管理部门对证券市场实行管理。所谓兼管型就是不设专门的证券管理机构，而由 原有的管理部门兼管证券事务。根据这两种类型，可以把各国证券市场的监管体制分为分离的单一性职 能管理体制和复合的双重性职能管理体制。 分离的单一性职能管理体制是指证券交易所和证券交易的监督管理机构，在实体上是相互分离的＿２』。 也就是说，证券市场的监督管理机构在职能上具有专门或单一性。在这种体制中，因监督管理的主体不 同，又有几种不同的形式。主要有以证券交易委员会、中央银行、财政部门、中央政府和地方政府为主体的 证券市场监管体制，其中又以证券交易委员会为主体的监管体制最为完善，其典型代表是美国。在美国负 收稿日期：２００２—０１—０４ 作者简介：王赫（１９６３一），女，甘肃榆中人，法学硕士，副教授，从事民法学、经济学教学。 维普资讯 http://www.cqvip.com ２００２年９月 王赫：论我国证券市场监管体制的完善 ６ｌ 责证券市场管理的组织是证券交易委员会（ｓＥｃ），它是在１９３３年美国国会依据证券交易法设立的，是一个 由五人组成的委员会，是直属联邦政府的专门机构，它的成员由总统向参议院提名委托，任期五年。委员 会下设四个局，即公司管理局、市场管理局、投资银行管理局、司法执行局。ＳＥＣ是一个独立的、非党派的、 准司法性的管理机构，它的职能是管理美国各种证券的公开发行，负责发行注册；管理投资银行、投资公 司、证券商等证券经营机构；指导各证券交易所和国民证券交易协会的运营活动。ＳＥＣ的目标是实施联邦 证券法律并尽力向投资者提供保护。除ＳＥＣ外，还设有联邦证券交易所，它采取的是会员制，是非营利法 人组织，它的主要经营目标是保证证券交易公平合理，增强大众的投资信息处理信心。１９３９年成立的“全 国证券交易商协会”是场外交易自我管理的一个组织机构，通过它的各项规章制度，对全国场外交易商进 行监督与管理。此外还有两个受证券委员会监督的自我管理组织，即负责证券交易清算的清算代理处和 负责领导州地方政府公债的交易商与经纪人的地方证券管理理事会。以上几种机构构成了美国证券市场 完整的多层次的管理体系，其中证券交易委员会是该体系的核心。 复合的双重性职能管理体制是指证券交易所同证券监督管理机构在同一实体内，该实体同时兼有试 券交易和证券监督管理的双重职能。也有人将这种不设全国统一管理证券市场的权力机构，而由证券 易所或行业工会建立自我管理制度进行监督管理的体制称为自律性管理 ｊ。英国是这种体制的典型代 表。英国对证券市场管理不设专门机构，由市场及其交易的参加者进行自我管理。其监管主体由以下三 个机构组成：英国证券交易所协会、企业收购和合并专门研究小组、证券业理事会。其中，证券交易所协会 负责整个英国证券市场的监督，而证券业理事会是英国自我监管体系的中心，它主要负责制订、执行有关 证券交易的各项规章制度。同时，英国通过一些间接的法规监管证券市场，对市场监管按《公司法》中有关 公开说明书的规定、证券商的登记和证券发行的管理等法规执行。执行这一类型体制的还有约旦、荷兰、 新加坡、我国香港特区等。 二、我国证券市场监管体制的现状及存在的问题 我国证券市场发育于２０世纪８Ｏ年代初期，经过这些年的发展，目前已形成了初具规模的监管体制： 一是国务院证券委员会，负责制定涉及证券市场的宏观政策，审批成立新的证券交易所，批准新的证券法 规，会同国家发展计划委员会确定全国和各省的年度股票、债券发行额度；二是国务院证券监督管理机构， 它是证券委员会的执行机构，其主要职能是根据证券委员会的授权制定有关证券市场的管理规则，监管证 券的发行和交易以及证券发行公司、证券经营机构、海外上市、证券交易所的营运等。证券监督管理机构 采取两级管理，国务院证券监督管理机构是全国性的专门负责证券市场发展的监管部门，各地方证券监督 机构有权执行一些地方性法规，地方监督机构对地方政府负责，不对国务院证券监督机构负责；三是证券 交易所，它实行会员制，对其会员在交易所的交易活动实施监管，主要是审核和批准会员资格，制定业务规 则，收取保证金，审核证券上市申请，对上市公司的信息披露是否及时、准确、真实等方面实行监管；四是证 券业协会，它是证券业的自律性组织，是社会团体法人，通过制定和实行行业性的自律制度，监管证券场外 交易，保证场外交易的公平与规范。从以上可以看出，我国实行的是以中央政府和地方政府为主体分离的 单一性职能管理体制。 虽然我国证券市场监管体制已经建立，但是，由于证券市场起步晚，立法和实践经验不足，所以目前的 监管体制还存在一些问题。 第一，证券管理机构缺乏权威性和统一性。 国务院证券委员会是国家对全国证券市场进行统一宏观管理的主管机构，但由于它没有专职人员，难 以成为一个独立的机构，出现了多部门管理中的权力相互摩擦和责任相互推诿，很难有效履行其管理职 能。国务院及有关部委都可制定涉及证券的政策、法规，这样就出现了证券业立法、政策制订和执行过程 中“政出多门”、“部门保护主义”和“地方保护主义”的弊端。我国制定的《证券法》中没有明确国务院证券 委员会的法律地位和职责，因此，证券委员会的管理缺乏权威性。同时，《证券法》对国务院监督管理机构 也未作明确指定，根据国务院机构改革方案，国务院证券监督管理机构应是证监会，但它不是国务院的正 式机构，而是国务院直属事业单位，其职能与证券法规定的国务院证券监督管理机构的行政部门职能的精 神不相协调。所以，证监会监管的权威性缺乏存在的法律和行政依据，而且证监会没有设立地方办事机 构，地方监管机构只对地方政府负责，因此证监会不能进行垂直领导，难以发挥统一的、全国性的监管作 ｆ 维普资讯 http://www.cqvip.com ６２ 甘肃广播电视大学学报 第１２卷第３期 用。对于证券委与证监会之间的关系以及证券委如何管理证监会，在《证券法》中也没有明确规定。从现 行管理体制来看，国务院证券委依然作为一个协调机构在起作用。此外，国家债券、金融债券的发行仍由 财政部和人民银行管理。可见，证券市场的监管机构客观上仍存在法律界定不明确和监管主体多元化的 问题。 第二，证监会在履行监管职能时缺乏必要的法律依据。 按照《证券法》规定，国务院证券监督管理机构的职责之一是依法制定有关证券市场监督管理的规章、 规则，但证监会属于国务院的事业单位，根据我国《宪法》第９０条规定：“各部、各委员会根据法律、国务院 的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”《宪法》并未把相应权力授权于非部、 委机构或事业单位，所以证监会履行制定规章、规则职责时，与《宪法》规定相违背。我国《行政诉讼法》第 ５３条规定：“人民法院审理行政案件中，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、 发布的规章。”人民法院在审理证券行政案件时，对证监会制定的规章、规则也缺乏参照依据。同时，证券 监管中的法律责任不明确，由于证监会没有被《证券法》明确指定为国务院证券监督管理机构，其权力来源 于国务院授权或委托。但是按《行政诉讼法》第２５条规定，由法律法规授权的组织所作的具体行为，该组 织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行为，委托的行政机关是被告。如果证券监督管理机关违 法行使权力，国务院就有可能被推断为证券行政诉讼的被告。《国家赔偿法》第７条规定，受行政机关委托 的组织或个人在行使委托行政权力时侵犯公民、法人或其它组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关 为赔偿义务机关。如果证监会在行使权力时侵犯他人的合法权益，国务院就成为赔偿机关。 第三，证券监管体制中的监管方式缺乏科学性。 政府以行政命令的方式过多地干预证券市场，政府直接参与经济活动，用行政管理代替市场的选择功 能。主要表现为，企业股份制改造，企业发行、上市和交易股票要经过各级政府部门的审批，未能完全摆脱 政府审批的模式：尽管《证券法》已将股票发行的审批制改为核准制，但相应的具体政策和措施却未出台； 在以行政干预为主导的监管模式下，人为地控制市场扩容速度，使公开发行和上市的股票成为一种稀缺资 源，从而人为地抬高了股票的发行价格，使得一级市场供求处于失衡状态【３ Ｊ。另外，政府过多干预二级市 场价格，不利于证券市场健康发展。管理者为了稳定市场，采取行政手段干预市场价格，过多行政干预证 券市场的运行，会违反客观经济规律。 第四，证券市场自律功能尚未充分发挥。 首先是自律组织不健全，据统计，在目前近千家证券商、中介机构中，加入中国证券业协会的团体仅为 １２１个，个人３５人；其次是自律组织管理混乱，现阶段的自律组织，形式上由两个证券交易所及其证券登 记公司、中国证券业协会和地方证券业协会组成，但实际运行中各方彼此独立，地方证券业协会的隶属关 系各异，难以协调工作。中国证券业协会和地方证券业协会大多属于官办机构，机构负责人多是由政府机 关负责人兼任，与《证券法》规定的自律组织是通过对自身会员的自我约束、相互监督起到对政府监管的补 充作用的精神相矛盾。另外，作为证券市场的组织者，上海、深圳交易所，由于管理机制不同，对市场监管 力度也存在差异，致使各证券交易所在执行仲裁和行使惩戒职能时会出现不公正，所以，证券交易所的一 线监管作用不强。 三、完善我国证券市场监管体制的对策 针对我国目前证券市场监管体制存在的问题，应该根据实际情况，并借鉴各国证券监管模式的精华来 完善我国的证券监管体制，使之更为合理、科学和规范。一个国家应采取哪种证券监管模式主要取决于本 国证券市场的发育程度与自由度等因素。 通过对两种证券监管体制的比较可以看出，分离的单一性职能管理体制的优点是，它建立了一整套全 国或地区统一的全面综合性的法律制度，市场所有的参与者都要受到这些法律的约束，市场的所有活动都 应被纳入严格的法律规范之下，惟有如此，才能有效地防止违法行为的发生，从而确保证券市场的稳定发 展。另外，政府作为监管机构超脱于市场的参与者之外，能更严格、公正、有效地克服市场危机。复合的双 重性职能管理体制，强调证券市场和参加者的自律，虽然这在操作上具有更大的灵活性，对市场的管理也 更贴切于市场本身，但作为管理者自身又是市场的参与者，其非超脱的地位难以确保证券管理的公正性和 实现全国证券市场的协调发展。所以，即使像属于自律型的香港特区，在１９８７年的“黑色星期一”中，证券 维普资讯 http://www.cqvip.com ２００２年９月 王赫：论我国证券市场监管体制的完善 ６３ 交易所自律功能的弱点也暴露无遗，致使香港在这次全球性股灾中受害最重。香港政府于当年１１月成立 证券审查委员会对香港证券市场进行审查，并于１９８８年５月提出报告认为，香港证券交易所尽管对市场 的发展起了巨大的促进作用，但未能对市场做出规范安排，尤其是没有充分考虑风险问题，为此建议创建 独立的法定机构，赋予其必要的指挥权与干预权，以控制市场。为此，香港立法会颁布《证券与期货委员会 条例》，并于１９８９年５月成立了香港证监会。 由此可见，根据我国的证券市场起步较晚、起点低、缺乏证券市场管理经验、证券市场有效运转和防范 风险机制还不健全、市场参与者自身发育还不够良好和缺乏实行自律监管体制的基础条件的特点，目前的 证券市场必须依靠政府的强力推动和法律的严密规制才能使其迅速发育成熟并有序地运作。因此，英国 的以证券市场参加者的自律为基础、辅以法律管制的证券监管体制不适合于我国。我国应主要借鉴美国 “在法律管制的基础上辅以证券市场参加者自律的经验”Ｌ４Ｊ，从总体上采取分离的单一性职能管理体制，即 在中央政府集中统一管理、调控、监督和指导下，充分发挥地方政府的监管作用和证券市场的自律功能，综 合运用法律手段和市场手段，实行中央、地方监管与市场自律相结合的监管体制。要想使这种体制真正发 挥作用，主要应完善以下几个方面的工作。 第一，改革现行多头管理体制，建立集中统一的管理体制。 应理顺监管体制，通过立法明确国务院证券委的法律地位和职责及权限，确定证券委是直属政府的专 门机构，将国务院各部委和政府管理证券市场的职能收归证券委，以保证证券委集中独立行使监管权；明 确证券委的人员组成、产生办法和任期，以及内部机构的设置，证券委可以设立兼职代表席位，由中央各部 委派人出席，兼职代表的职责是向证券委传递其所在部门的意见并反馈意见。证券委在立法和制订政策 中具有仲裁的独立地位和权威，它是代理政府管理证券市场的最高权力机构，主要从事全局性的有关证券 法规、宏观政策、计划的制订，其监管职能主要涉及证券业管理的外部框架，尽可能减少对证券业直接地、 实质性地管理及干预，对证券市场的直接管理权应委托其执行机构——证监会来负责，使证券委对证券市 场的管理间接化。从立法上明确证监会的性质及其与证券委之间的关系，证监会作为证券委的执行机构 应是国务院的行政部门，它接受证券委的领导和授权，在不与证券委颁布的法律、政策、指令等相冲突的前 提下独立开展工作，它具有独立的行政权、部分司法权和完善的监督权，依法作为独立专门管理机构对证 券市场实行集中统一监管。应从法律上明确，证监会主席及主要负责人由证券委确定或委派，同时吸收证 券商协会、投资者、证券交易所代表参与决策和管理。使其管理在一定程度上是建立在从业者的基础上， 靠自律机制发挥作用。证监会在制订和执行政策时既要代表政府的意见，又要反映市场的要求，使政府干 预市场的行为与市场运行的内在要求之间的矛盾得以协调。 证监会在各地设立办事机构——派出机构，实行垂直领导。派出机构只对证监会负责，主要职责是对 各证券交易中心和证券交易所进行监管。地方政府可以派代表参加，但无权决定证券监管部门的行政执 法事宜，地方政府若对证监会地方派出机构工作不满，可申请证监会出面协调。 第二，改革现行的监管手段，综合运用法律与市场调节手段进行监管。 作为监管者的政府必须在法律规定的职权范围内依法管理。政府依法对证券市场进行管理时，其身 份是国家权力的行使者，与市场主体之间的关系不是一种平等主体之间的市场交易关系，所以管理者在市 场中必须保持中立，不能直接或间接以经营者的身份参与具体的市场交易活动，以确保所有的市场主体在 平等的基础上进行公平的竞争，确保证券市场参与者的行为符合证券法的要求。证券监管机关应是证券 市场重大政策的决策者、市场运作的监督者、各种利益的协调者，不能直接代替行为者决策，应运用法律通 过核准管理和保证足够的重大信息披露，为公众投资者提供及时、准确、可靠的信息，保持市场相对独立， 改变管理机构，对具体业务不应干涉。同时应改变以行政命令方式过多地干预市场的做法，政府应通过调 整经济政策，如利用利率杠杆、税收杠杆及产业政策的导向等措施，实现影响证券市场的行为。 第三，加强自律管理，完善市场机制。 由于证券市场的复杂性、法律的滞后性，兼之证券管理机构超脱于证券市场之外，不能及时明察证券 市场的发展变化，很难实现既要保持市场稳定有序，又要促进市场高效运作的管理目标［ 。所以，我国在 对证券市场实行全面监管的同时，应借鉴英国式的自律型监管体制的做法，加强自律组织的建设，以法律 形式确认自律机构的法律地位，赋予其制定运作规范，规划、监管市场，执行市场规则的权力。应明确规 定，自律组织承担Ｅｌ常业务管理，有权制定、执行Ｅｌ常业务管理规则，并行使惩戒职能。建立我国证券业自 维普资讯 http://www.cqvip.com 甘肃广播电视大学学报 第ｌ２卷第３期 律管理体系，这种体系由证券业协会和交易所组成的证券交易所协会组成，但自律组织并不是完全脱离证 券主管机构，而应接受其指导、监督和管理。具体可以通过自律组织资格授予、工作考核，以及自律组织管 理规则审批、授权、仲裁等方式进行。政府监管机构应采取措施，促使各证券交易所和证券公司建立市场 监察部，加强内部管理。政府应扶持证券业协会的发展，使其在对从业人员的资格认定、市场交易活动的 监视、市场参与者的管理、信息披露及专业技能培训等方面发挥重要作用。应改变目前证券业协会大多属 于官办机构和机构负责人多是由政府机关负责人兼任的做法。同时应明确各地方证券业协会的隶属关 系，建立统一的自律组织体系，统一证券交易所的管理机制，以便更好地发挥各自的职能作用。 ［参考文献］ 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