南 方 农 业 ２０１０年第９期 ＮＯ．９ ２０１ Ｏ Ｓｏｕｔｈ Ｃｈｉｎａ Ａ￣ｒｉｃｕｌｔｕｒｅ ２０１０年９月 Ｓ ｅＤ．２０１０ 重庆市农业系统公共财政支出管理现状与对策研究 胡湘苓 （重庆市农业委员会，４０１１２１） 摘 要：随着我国／厶＼共财政支出管理改革的不断深化和完善，农业系统获得强有力财政支持的 同时，这场变革也出现了新情况、新问题和新动态。本文结合对重庆市农业系统公共财政支出管理 改革１０年回顾，以专题形式重点研究当前公共财政支出管理中存在的主要问题，并结合工作实践提 出相应的对策与建议。 关键词：农业；公共财政；管理；对策；重庆 重庆市农业系统是重庆市首批公共财政支出管理 以下问题。 改革试点单位，２００１年以来先后参与了重庆市财 （１）预算定额与实际需求脱节。重庆市农业系统 政组织的部门预算改革、国库集中支付改革和 行政事业单位多，涵盖科研院所、种植业、养殖业等。 集中采购改革试点，按照循序渐进、创新方式、规范 尽管在人员构成、工作范围、工作量大小、财务状况 管理原则，强有力地推进单位事业发展和重庆市农 等方面存在明显差距，由于部门预算执行统一的公 业农村经济社会发展取得显著成绩，提高了公共资 务经费定额标准，单位之间苦乐不均，且与实际需求 源配置效率和财政资金使用效益。但是，与国内先进 不符。由于资产量大、经营收入和事业收入较多，部 地区和国外发达地区相比，重庆市农业系统在部门 分单位资金大量结余闲置；由于发展滞后，财力薄弱， 预算、国库集中支付、集中采购等方面管理仍存 人员负担重，资金周转困难，部分单位常常通过挤占 在较大差距。 专项经费维持单位日常运转。 为此，本文结合对重庆市农业系统公共财政支出 （２）预算内容不完整、生产性专项编制滞后。在 管理改革１０年回顾，以专题形式重点研究当前公共 收入编制方面，单位编制部门预算时力求争取财政 财政支出管理中存在的主要问题，并结合工作实践 加大投入力度，放大财政补助需求量，降低对非税 提出相应的对策与建议，以期更好地促进重庆市农 收入、事业收入、经营性收入等非财政性资金需求， 业农村经济社会发展。 造成部门预算与财务决算差距甚远。在财政投入方 面，年初部门预算安排的资金通常只占全年支出的 １财政部门预算管理 ２０％，主要是人员经费和定额公用经费及常规性工作 考察行政事业单位财务管理全过程，预算管理既 经费。作为常年支出８０％的农业生产性资金，通常 是财务管理的起点，更是财务管理的结果。欧美国家 是财政年内根据当年财力切块分配后，再由主管部 部门预算即是财务决算。部门预算管理的主要内容 门分解追加落实到具体项目或实施单位。由于多报 是预算编制、预算执行及预算考核。 多争思想普遍存在，预算追加成为一项经常性和无 １．１存在问题 规律性工作。 自２００１年改革以来至今１０年，重庆市农业系统 （３）预算下达与实际需求脱节。当前，部门预算 部门预算管理共性问题没有得到根本解决，还存在 方案经审议通过后于４月中旬下达，财政年初按 全年定额标准的５０％拨付前上半年人员和公用支出。 作者简介：胡湘苓（１９７５一），女，云南禄丰人，会计师，主要从事财务 农发资金５月份底组织申报和下达，个别专项甚至到 方面的工作。ｈｕｘｉａｎｇｌｉｎ１６６＠１６３．ＣＯｌｌｌ。 ３２ 南 方 农 业 Ｓｏｕｔｈ Ｃｈｉｎａ Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅ Ｎｏ？． ９ ２ｏ１ｏ ２Ｓ０ｅ 年．Ｄ． ２０９１月０ 撼 辩 Ｉ嚣 器嚣瓣 ｌ糍 ｝ 年底下达，造成项目策划及安排存在高度的不确定 盲目性。 性。加之农业行业季节性强，部分农发资金项目年初 （４）强化执行责任，建立预算管理的绩效评价机 无法实施或被迫延期，同时财政部门和项目实施单 制。要通过建立健全预算管理制度，强化单位预算执 位年底又出现“突击花钱”、年终大量资金结转下年 行责任。主管部门要认真履行管理职责，监督指导下 使用情况。这与财政部要求加强年终结余资金管理 属单位规范执行预算，加强预算执行分析，及时反馈 存在巨大差距。 执行情况和存在问题；要加大专项资金跟踪监督力度， （４）资金使用与预算脱节。长期以来，主管部门 提高预算执行水平，确保公共财政资金安全有效；要 重收入、重分配、轻管理的管理态势没有扭转，专项 建立单位公共活动绩效评价系统，实行预算有效追 资金管理规范性、刚性约束力较差。农业生产性专项 踪问责制，把执行效果与考评挂钩、部门经费与工作 预算缺乏前瞻性，方案不够细化，普遍缺少详细预算 绩效挂钩，鼓励预算单位降低不合理开支。 说明，经费安排难以细化到明细开支科目上，更难以 准确判断资金去向。正是由于预算方案过粗和过程 ２国库集中支付管理 管理不到位，农业生产性专项预算执行随意性大，部 国库集中支付是财政管理改革的重要举措之 分资金分配和使用甚至脱离预算管理。部分项目支 一，是我国公共管理适应市场经济形势、完善宏观调 出进度较慢，大量财政资金结余沉淀。 控手段的重要体现，在增强财政统筹调度能力、降低 １．２对策措施 行政管理运行成本、提高财政资金使用效益，有效地 （１）切实摸清家底，制定科学合理的预算定额标 防范了财政资金被挤占、挪用、截留等问题。 准。要集成开发公共财政信息管理系统，摸清预算单 ２．１存在问题 位家底，充分考虑单位职能、任务和支出特点，结合 通过对２００２年以来的改革实践反思，国库集中支 资产占有量和收入情况，以现行开支标准和实际开 付制度尚存在以下需要改进的地方。 支情况为基础，坚持实事求是、科学有据、讲求效益 （１）授权支付方式滥用。由于缺乏有效监督机 原则，制定科学合理的预算定额标准，以期缓解预算 制，预算单位为图方便，利用现行国库管理办法惩罚 单位维持日常运转压力，从而有效预防和减少部门 规定模糊、措施不力，大量采取授权支付方式代替直 挤占、挪用专项资金现象产生。 接支付方式，甚至个别单件物品或单项服务购买额 （２）强化预算口径，建立着眼发展的项目储备系 超过１０万元的购买支出以及财政投资超过５０万元工 统。要强化按收支全口径编制预算力度，充分反映预 程采购支出也按授权支付处理，造成直接支付与授 算单位资金活动全貌。在收入预算上，要根据单位年 权支付没有显著差异。 度工作计划，全面真实反映年度财政需求、预算外资 （２）零余额账户管理隐患。现行管理规定，不得 金、事业收入、其他收入等全部收入状况。在支出预 以授权支付方式向上级主管部门、下级单位划拨资 算上，通过跟踪本地区、本行业发展战略规划及实施 金。如有此类情况，须向财政重新申请支付调整计 情况，着重建立中长期项目备选库，坚持轻重缓急原 划。由于农民培训经费、农产品质量安全整治等专项 则逐年申报、滚动管理，有效减少预算追加。 资金低于５０万元且承担部门尚未确定，由主管部门 （３）细化支出科目，切实增强预算的刚性约束作 和直属单位或委托系统外机构组织实施，申请用款 用。经常性定额公用支出要参考上年实际发生额，结 计划时选择授权支付方式。为加快拨款进度，对下属 合来年预期情况逐项填列。一次性购置费要明细物 单位承担项目时，主管部门向下级单位拨付专款出 品的名称、原因、用途、资金来源，并结合采购 现通过授权支付下级单位的情形。同时，代理银行办 预算完善物品型号、规格、单价等信息；一次性业务 理业务时仅审核额度是否足额，对现金支取原因及 费要详细说明业务活动的名称、主要内容、起止时间 其用途、流向没有进行有效监管，隐藏着财政资金被 及持续周期，业务开展依据，活动预期效果、经费支 套现风险，为违规转移资金提供渠道。 出及配套资金等。通过细化支出，预算内容更加清 （３）资金结算与核算脱节。由于经济活动的复杂 晰、完整，有利于预算执行和监督，减少了随意性和 性，财务报销中的资金拨付与预算列支客观上并不同 ３３ 南 方 农 业 ２０１０年第９期 ２０１０年９月 Ｓｏｕｔｈ Ｃｈｉｎａ Ａ￣ｒｉｃｕｌｔｕｒｅ ＮＯ．９ ２０１ ０ ＳｅＤ．２０１０ 步，造成不能实时判断与资金对应的支出功能类别。 标功能分类，并根据指标下达时资金文件明确支出 实务中，多以哪笔款项有钱就划哪笔款，导致年末支 功能类型，倒挤出每个分类的实际支出数额。既保证 付系统结余指标与财务系统中项目结存功能分类不一 支付系统数据与实际支出相一致，同时统筹调度资 致。在填报决算时为保持支付系统中的支出、结余金 金确保资金下达较迟的项目正常开展业务。 额与报表一致，只能人为在表中调整支出所属的项 目，使报表反映的数据与账务真实数据不相符。 ３集中采购管理 （４）银行账户管理不全面。由于财政管理改 重庆市农业系统２００３年８月试点集中采购改 革正在推进中，预算单位客观上还存在一定的非财 革以来，采购范围和规模逐年扩大，采购金额从 政性资金收入。为应对零余额账户只支不存、不能办 ２００４年４６２２万元增加到２００９年的９７００万元，采购范 理往来款项等问题，预算单位保留基本银行账户同 围从货物类扩大到服务和工程类。目前，采购工 时，也拥有了这部分资金的实际支配权，导致财政无 作网络初步形成，管采分离，机构建设、队伍建设、 法将这部分资金纳入统一监管范畴。 制度建设进一步完善；运用信息化手段、监督管理能 （５）银行服务质量有待提高。目前，代理银行每 力进一步提高，在规范采购行为、节约财政资金方面 日１５：００以后不再办理款项支付，导致集中支付系统 发挥了积极作用。 开放时间比基本账户少２小时，特别是发生支付系统 ３．１存在问题 网络故障时，常常影响到单位正常工作开展。与此同 （１）集中采购效率不高。由于信息网络化 时，代理银行垫付零余额账户资金却只收取手续费， 低，加上必要的采购计划审批、招投标组织以及供应 容易降低代理银行的工作积极性，服务质量有待提高。 商供货准备，集中采购环节多、手续繁、时效性 ２＿２对策措施 低，一个正常采购周期３个月甚至半年多，加上资金 （１）建立结算支付网络系统。建立财政、国库、 来源渠道多、结算时间较长，导致供需双方不满。在 商业银行之间信息网络系统，开通国库集中支付系 货物采购范围中，以市场价格变化快，产品性能、型 统远程终端，实现数据共享、多方对账和多渠道监 号、技术更新换代率高的电子产品、办公自动化设备 控，提高支付结算效率；依托横向联网系统，财政与 和车辆居多，结算时价高质低，严重影响采购质量和 国库实现用款额度和支付指令下达、接收和资金划 效果。个别单位变目录内项目为目录外项目，或自行 转。条件成熟时取消零余额账户，代理银行不再垫支 采购后补办手续，甚至以维修、配件等方式化整 资金，国库直接支付并清算财政资金，加快资金周 为零列支固定资产，造成账实不符。 转；建立代理银行选择的市场机制，预算单位根据自 （２）采购预算与部门预算脱节。预算与实际脱 身情况、银行服务质量选择和更换代理银行，减少行 节，无形中增大了采购成本和采购时间。一方面集中 政干预因素，不断提高代理银行服务质量。 采购规模效应难以实现。纳入部门预算的采购预算 （２）建立结算支付制约机制。财政、国库、审计、 下达滞后，非年初预算项目采购计划按“一事一审”、 代理银行及预算单位要按各自职责监督财政资金支 “一项一批”审批，加之项目调整或追加时有发生，采 付过程和使用结果；要严肃支付方式审核和零余额账 购计划管理难度大，致使零星采购、小额采购、重复 户使用，以直接支付为主、授权支付为辅；要严格按 采购项多。另一方面集中采购资金难以管理。由于财 照 采购目录 实行采购，把采购项目和工 政直接支付，采购确认书下达时须逐笔向财政部门 程项目全部纳入直接支付管理范围；要积极推行公务 申请资金，此时采购工作尚未开始、采购合同尚未签 卡，实时监控提高财政资金安全性和规范性同时，有 订，致使结算金额与申报额度不一致，造成单位无法 效控制大额提现的现金管理风险。 统筹安排零星结余款项，更要对不足部分资金重新 （３）提高支付系统可操作性。调整系统功能设 办理审批和划拨手续。 置，用款环节主要控制可用资金总额，不再受类、款、 （３）集中采购范围尚未全覆盖。目前，采购 项，具体支出功能类型由预算单位按项目进度 主要集中在货物类，工程类和服务类尚未完全纳入 和需要使用。年末按账务系统实际余额填报结余指 采购。对量大面广的办公设备和车辆逢买必采必招 ３４ 南 方 农 业 Ｓｏｕｔｈ Ｃｈｉｎａ Ａ￣ｒｉｃｕｌｔｕｒｅ ２０１０年第９期 ＮＯ．９ ２０１ ０ ２０１０年９月 Ｓｅｌａ．２０１０ 标，对大宗办公用品、印刷、网络服务、后勤服务、 （３）拓宽范围创新采购方式。要拓宽采购规 基建物资却较为宽松。办公用品、印刷一般实行定点 模和范围，针对不同采购对象制定不同采购方式，提 选购，导致一段时期后供货单位在价格、服务等方面 高采购时效性。鉴于办公设备、车辆、电子产品等标 承诺走样。部分单位化整为零规避５万元以上服务类 准化商品年需求量大，需求单位和需求时间不同，各 合同必须纳入采购的规定，单位网络、后勤服务提供 批次数量大小不一，这部分货物每年可按计划打包 单位由主管部门直接指定。 采购。同时，探索创新采购模式和机制，拓展服 （４）集中采购管理水平较低。采购业务涉及项目 务采购范围，培训、会议、接待以及劳务等纳入采购 多，范围广，专业性强，知识面宽，要求采购人员具 范围。达到规定限额的会议、接待任务要安排在本地 备招投标、市场行情、商品特性、合同法律等专业知 区会议定点饭店；出差到区县时要严格遵守定点住宿 识。重庆市农业系统单位具体完成采购预算编制和 规定。 采购验收两个环节工作，其中财务人员编报采购预 （４）加强采购人员业务培训。要通过提高采购人 算和计划申报，使用人完成验收。由于知识结构、业 员执行能力，实现集中采购实效。要通过长期开 务能力、市场信息所限，采购人常常照搬照抄某款型 展廉政教育、制度规程、采购案例剖析等专题培 商品技术指标，导致采购的非理性化：货物验收人不 训，优化业务经办人员整体知识结构，锻造一支依法 具备专业甄别技能，个别不良供应商乘机以次充好， 行政、依法采购、廉洁奉公、知识化、专业化，思想 造成财政资金浪费甚至同时，极大地损害 和专业双过硬的采购队伍。要建立统一的采购 采购声誉。 货物、服务的专业化验收队伍，采购验收应先由专业 ３．２对策措施 机构验收后再交采购单位使用，防范供应商欺诈行 （１）建立信息系统提高效率。加强采购信息 为，确保采购质量。 化建设，统一规范工作流程，简化采购环节，缩 短采购时间，提高采购的行政效率。要充分利用 ４小结 互联息平台，及时发布采购信息，增强采购透明 财政支出管理改革，是以部门预算、国库集 度；采取网上招投标方式，实现一网申报和审批、专 中支付和采购为核心的制度创新，三者相辅相 家抽取、委托、评审、专家和供应商等信息管理；要 成。编制部门预算是基础，实行国库集中支付制度是 积极应用财政采购管理系统，实现采购办、采购 手段、采购制度是保证。重庆市农业系统继续探 中心、国库支付中心、采购单位、供应商信息实时传 索制定科学合理的、标准化的预算定额，实施项目预 递，操作流程规范化、程序化，减少管理漏洞及人为 算滚动管理，建立严格的预算审批程序，强化监督检 因素。 查，硬化预算约束，建立规范、完整、有效的预算管 （２）强化采购预算刚性约束。要严格按照采 理体系。国库集中支付和采购制度贯穿于预算 购目录和采购限额标准，认真编制和审核年度 执行的全过程，是对财政资金使用的全面监督。要加 采购预算。采购预算应与部门预算在布置、编 强授权支付监管，配合财政部门建立支付网络，提高 制、审核、批复等同步；制定采购预算时要细化 支付系统可操作性。从制度上、管理上和操作上规范 到预算科目、采购资金数额、采购资金来源构成、采 采购行为，确保采购过程透明、公开、高效，从源头 购项目、采购数量、采购标准、采购时间，提供采购 和制度上遏制现象的滋生同时，进一步拓宽政 的规模化、准确性、及时性保证；要强化采购预算刚 府采购范围，实现采购规模效益。通过这一系列 性，凡未编入采购预算的采购项目，原则上当年 的改革、创新，将有效地提高预算执行水平，提高农 不能安排，避免无预算采购、重复采购、盲目采购等 业系统财政投入与公共财政预算安排意图吻合度， 行为。 加快推进我市农业发展、农民增收和农村繁荣。 ３５
