山西省城乡统筹视角下养老服务体系构建

DOI:10.19699/j.cnki.issn2096-0298.2018.24.139

Regional Economy

①

山西省城乡统筹视角下养老服务体系构建

山西大学商务学院管理学院 侯晓艳 李强 山西省阳曲县中心敬老院 陈建明

人口老龄化是人口转变和社会经济发展的必然结果，山西省2003年迈入老龄化社会，还呈现出人口高龄化和空巢化的特点，因摘 要：

此，加快构建养老服务体系是应对人口老龄化挑战的必然选择。目前，由于城乡二元分割的存在，养老服务体系呈现城乡分割的状态，城乡养老资源分布不均衡，城乡服务内容、服务方式和供给能力等方面发展不协调。为此，需要树立城乡养老服务统筹发展理念，鼓励探索多种养老服务方式，满足不同养老服务需求，整合统筹城乡养老服务资源，实现城乡养老服务供给平衡、协调发展，积极应对人口老龄化，实现城乡一体化。

关键词：

城乡统筹 养老服务 协调发展中图分类号：

F719 文献标识码：A 2012年的十报告第一次明确提出“老有所养”的战略目标，满足老年人多样化、多层次的养老服务需求，必须加快完善养老服务制度。2013年9月13日出台了《关于加快发展养老服 务业的若干意见》明确要求，“到2020年，建成覆盖城乡的养老服务体系”。党的十八届五中全会提出了“十三五”时期建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系的一系列重大举措。在当前，山西省2003年迈入老龄化社会后，截至2015年山西省60岁及以上人口占总人口的14.45%；65岁及以上人口占总人口比重为9.10%，预计到2020年将超过600万，山西省老年人口发展步入增长最快的时期。伴随着人口老龄化、高龄化、空巢化的现象，山西的人口老龄化还呈现出城乡倒置的特点。山西60岁及以上农村人口约城市的3倍，而城市化的发展使得城市的养老服务水平又高于农村的养老服务水平。为此，切实保障城乡老年人的基本权益，必须统筹城乡养老服务，实现协调发展。

1 统筹城乡养老服务体系的理论与实践意义

(1)整合发展养老服务，推动养老服务产业供给侧改革，推进经济转型发展。山西已进入老龄化社会，对于养老服务的需求不断增加，城乡养老服务体系及相关配套服务还不够健全，通过完善社区养老和加快发展养老服务业的发展，满足老年人的不同需求，拉动消费，带动就业发展，为推动养老服务产业供给侧改革，为山西省综改实验区提供理论依据。

(2)推进城乡养老服务资源整合，提升城乡养老服务水平。长久以来实行的城乡二元结构，加之城市化进程的加快，使得城乡养老服务资源在养老方式、养老服务供给主体、资金供给和养老服务队伍等方面存在明显失衡现象，落差较大。山西城乡养老服务体系的

①基金项目：2017年山西省哲学社会科学规划课题：山西省城乡养

老服务体系整合提升研究。

　作者简介：侯晓艳(1982-)，女，山西阳泉人，教师，讲师，主要从

事行政管理理论与实践、社会保障方面的研究；

李强(1983-)，男，山西孝义人，教师，讲师，主要从事创

新激励、区域规划方面的研究；

陈建明(1984-)，男，山西岚县人，中级社会工作师，主

要从事老年人社会工作方面的研究。

文章编号：2096-0298(2018)08(c)-139-03整合，有利于打破山西省城乡二元的束缚，实现养老服务协调发展，对于实现城乡一体化养老服务体系具有重要实践意义。

2 人口老龄化背景下山西省城乡统筹视角下养老服务现状与

存在问题

2.1 老龄化分布呈现城乡倒置，城乡养老需求不均衡

在我国，由于计划生育的实施和我国医疗卫生事业的发展，在2000年步入了老龄化社会，且老龄化在我国表现出了城乡分布倒置的特点。城镇化水平的逐年递增，按照一般的规律，由于城市化的发展，大量的农村人口涌入城市，城市的人口老龄化要比农村的人口老龄化严重。但通过全国人口第六次人口普查数据，可以得到，农村老年人口仍占据主导地位，人口老龄化出现了城乡倒置的现象，农村老龄化现象更为严重，如表1所示。山西城乡人口构成中60岁以上的城市老年人口有945386人，农村老年人口有2521755人，65岁及以上城市人口有4305人，农村人口有20609人，农村老年人口是城市老年人口的3倍多；农村的养老压力要大于城市，养老服务的需求多于城市。

表1 城市与农村人口老龄化基本情况

农村老年人口

年龄

城市老年人口

总计老年人口

镇老年人口乡老年人口

60岁及以上945386722919244953117841

65岁及以上4306371115972432705259

　　资料来源：全国人口第六次人口普查数据。2.2 养老服务的供给能力的不均等

目前，山西养老服务体系建设处于起步阶段，养老服务的供给能力不能满足老年人的多种需求和多层次的需求，出现了供需

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不平衡的矛盾。通常情况下，养老服务的供给主体是和个人。一方面，的养老供给能力主要通过基本养老保险支出来体现。截至2015年，山西省城镇职工养老保险的基金收入为688.6亿元，基金支出为657亿元，而城乡居民养老保险的基金收入、支出只有67.9亿元、44.8亿元。统计数据可以发现，在基本养老保险基金收支情况方面，农村的水平要明显低于城镇；另一方面，居民个人方面的养老供给能力通过养老金替代率来衡量，反映一个人在退休后能否养老的重要表现。养老金替代率=某年度新退休人员的平均养老金/同一年度在职职工的平均工资收入。山西省2015年，企 业退休人员养老金的月平均水平达到2396.5元，在岗职工年平均工资63241元，城镇的养老金替代率为45.46%，农村的按照全部农村居民平均养老保险替代率为2.5%计算，可以看出，山西省城市居民个人养老供给能力是农村的3倍左右。因此，从养老服务的供给能力不看，无论是还是居民个人，城乡养老服务的供给能力存在着严重不均衡的现象。2.3 城乡养老服务方式有差距、不协调

为了满足老年人的养老服务需求，山西省已初步形成了以传统家庭养老方式为主、居家、社区、机构养老服务协调发展的社会养老服务体系。但是，仍处于起步探索阶段，养老服务方式还不够多样。此外，受城乡二元经济的影响，农村与城市的养老服务方式和水平存在较大差距。农村老年人主要以传统家庭养老方式和依仗土地形式满足自身需求，尽管城市化和城镇化进程的加快，农村传统家庭保障能力在弱化，但社会化程度低，保障程度极其薄弱，服务的群体十分有限，基本上集中“五保户”等这样一些弱势群体。而在城市中，社区居家养老服务开展相对较晚且没有普遍化，服务的内容不够全面，整体的养老服务水平还比较初级，能提供的服务主要是以基本生活照料为主，服务种类单一，服务的方式以文体活动为主。社区居家养老无论在组织体系还是运行管理办法上，规范性都不够。在机构养老方面，由于没有充足的资金作为保障，养老机构在数量规模较小和养老设施数量严重不足，表现房舍空间狭窄，床位数量不足，设备简陋和康复设备基本没有，而在养老服务项目上，部分内容缺乏。除此之外，机构养老中并不是以老年人身体状况进行精细化分类提供养老服务，还有在某些养老机构中最基本的医疗卫生服务都没有以及服务工人员缺乏，这样的结果很难保障其服务质量。由此可知，在农村的养老方式中主要以家庭养老为主，其他社会化的养老方式程度低，而在城市中多种养老方式已经初步形成，但是每种养老方式又都不是很完善，还面临一些制约，发展不充分，在总体上城市的养老服务体系的总体水平也比较低。

2.4 城乡养老服务资源配置的不均等

养老资源分配不均是很多地区不可避免的事实。浙江大学学者何文炯曾指出，目前中国养老服务资源存在两大问题：资源不足和资源分配不均(郧彦辉．农民市民化程度测量指标体系及评估方法探析[J].学习与实践,2009(8))。资源配置的不合理导致养老服务无法满足城乡养老基本需求，也导致了城乡养老服务的不均衡和养老服务质量不高的问题。由于受到城乡二元的制约和城市化建设的影响，山西省在人力、物力、财力资源方面相对较多集中

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在城市方面，而农村主要还是依赖传统的家庭养老，以及土地资源进行养老，服务资源稀少且已有社会性养老资源但利用率低下，农村保障薄弱，这让原本老年人就相对较多的农村地区更加处于劣势。除此之外，还有收入来源的种类，以离退休金养老金为主要生活来源的60岁及以上老年人口所占比例为63.09%，其次为家庭其他成员供养；而农村以家庭成员供养为主要生活来源的老年人口所占比例为48.96%，对离退休金养老金的依赖较低，所占比重相对较低，如表2所示。

表2 山西省城乡主要生活来源的60岁及以上老年人口

主要生活来源

城市

百分比

镇

乡

农村

百分比

总计9362170498250530321028

劳动收入46180.0493 13019882971013160.3156 离退休金养老金590630.6309 2026815971362390.1129 最低生活保障金17500.0187 2917127200810.0626 财产性收入7270.0078 3234507730.0024 家庭其他成员供养257460.2750 326881244781571660.46 其他17170.0183 124207530.0170 　　资料来源：全国人口第六次人口普查数据。

3 实现山西省城乡养老服务均等化的路径

3.1 树立城乡养老服务统筹发展理念

公平是社会保障制度追求的根本目标，养老服务保障制度设计必须确保每位老人养老基本权利平等，都应该平等享受基本养老服务，协调不同区域或地区之间不均衡发展。新形势下，只有着眼于推进社会公平正义，破除重城市轻农村等观念，正是存在着重城市轻农村这样不合理的观念，城乡养老服务无论在服务设施上，还是服务内容，服务供给都存在较大差距，应加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，促使城乡养老服务机制的形成，保证城乡养老服务协调发展，才能有效促进共享发展。公平是共享理念的核心内容，以推进区域、城乡基本公共服务均等化为保障，最终实现“全民共享”。加快城乡统筹的养老服务体系建设，

切实保障全体老年人的生活，促进公平目标的实现。3.2 探索多元化养老服务供给机制

工业化的发展和社会环境的变化，社会事务逐渐增多，不仅承担提供公共物品的职能，提供公共服务的职能更加凸显。由于，农村的养老服务水平相对落后，服务能力和服务水平有限。在发展农村养老服务体系的过程中，作为依法履行基本公共服务职责的主体，有责任满足基本的养老需求，但是仅靠解决养老的问题已经无法满足现实的需要，因此，要改变是养老服务的唯一供给主体的困局，在全社会范围内调动各方积极性，让更多的社会力量参与到养老服务领域，实现服务主体社会化，探索多元化养老服务供给机制，构建、市场和社会养老服务供给机制。首先，应当制定相关措施。2015年10月，山西省出台了《关于支持社会力量发展养老服务业若干措施》，支持民间资本、社会组织、企业法人等社会力量发展养老服务业。应采取一些手段，综合运用金融、土地的、税收等手段来引导社会资本投资养老服务业，引导社会资源向农村养老产业发展，在指引下，加速农村养老服务业的发展。其次，与市场相结合，探索能够使市场机制充分发挥作用的来鼓励农村养老服务业的发展，在这个过程中作好市场的维护者和养老服务业的监管者，促进形成有利于社会资本进入的养老服务业发展环境，最终形成城乡较为均衡的养老服务体系。

3.3 大力发展社会化养老，鼓励探索多种养老服务方式

为了更好地满足城乡老年人养老服务需求，实 现以居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系。首先，发挥家庭养老的作用。目前家庭仍然是我国养老服务占有重要的地位，无论在城市和农村，家庭养老的功能依然还很强大，家庭是养老服务不可替代的保障。因此，在家庭养老方面，充分发挥传统孝文化作用，加强尊老爱老的宣传教育，通过制度建设和文化建设，形成一种长效内外作用的家庭养老常态化。其次，积极推动养老供给侧结构性改革，补齐社区养老。依托社区这一平台，完善社区养老，为老人提供多种而全面的服务。社区居家养老的模式实际上就是以发挥家庭养老作用的基础上，加上社会化服务的产物，这种养老方式使老年人既能在熟悉的环境中感受家人照顾，又能得到社会提供的各种基本服务，

但在社区居家养老的基础上，社区养老的作用发挥不充分，尤其在农村地区社区养老的优劣无法发挥，因此，加大农村社区养老服务的覆盖率，在城市提升社区养老服务水平和服务项目。最后，创新多种模式的养老服务形式。如医养结合，智慧养老，生态养老、旅游养老等。要在相关的上对农村给予优惠，让农村学习一些城市较为成熟的养老服务方式，缩小与城市养老服务的差距。

3.4 整合统筹城乡养老服务资源，统筹城乡养老保障

山西作为煤炭资源大省，环境污染严重，工业化的发展致使城市可利用的空间资源了了无几，按可持续发展观来看，已经成为城市养老服务建设的一大瓶颈。但与城镇相比，农村生态环境良好，可利用的土地和空间资源还很多。但是，城镇化的发展，农村大量青壮劳动力外流，致使村庄中“空巢老人”激增，也要看到养老服务人手短缺的问题，加快城市一体化，一方面解决了农村劳动力人口

区域经济

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外流的情况，积累养老服务人手短缺的问题；另一方面，也可以引养老服务企业来农村投资开发，利用农村丰富的土地资源和空间资源，同时也缓解了城市养老空间供给不足的问题。此外，城乡养老服务存在差距的原因就是在资金投入。因此，拓宽资金的来源渠道，加大农村社会保障的财政投入是解决资金不足的重要措施。养老服务的资金来源主要由财政供给，处于社会保障制度运行的主导地位，加强社会保障财政预算管理，扩大养老保障方面资金的投资渠道，加大资金的增值保值管理；同时，可鼓励山西省社会资本投入，使与社会资本合作，解决资金不足带来的问题。目前可以看到，农村的养老服务水平要明显落后于城市的养老服务水平，要缩小城乡在养老服务差距，必须保障资金投入充足。财政适当的要增加财政投入，弥补一些财力不足的农村地区，与地方共同来落实农村养老服务的经济责任。此外，各地方也要改变财政支出结构，提高农村社会资金支出比率，确保农村养老服务支持资金的切实到位。通过城乡互补，整合统筹城乡养老服务资源，促进协调发展。

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