热点透视 重庆理工大学学报（社会科学） ２０１５年第２９卷第６期 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ（Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ）Ｖｏ１．２９ Ｎｏ．６ ２０１５ ｄｏｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１６７４－８４２５（Ｓ）．２０１５．０６．００１ 影响 我国金融监管效率的主要因素 王 刚 ，任浩聪 ，雷薇 （１．国务院发展研究中心金融所，北京１０００１０；２．世界银行，华盛顿） 摘要：金融监管政策与货币政策、财政政策构成政府管理经济的三大战略工具。离开有效的金 融监管，无法成功管理我国经济转型中产生的各类风险和挑战。当前影响我国金融监管效率的 因素主要有：一是金融体系存在广泛的隐性担保，准入壁垒与不公平的竞争环境严重抑制金融 业竞争，金融监管外部环境亟待改善；二是监管机构背负的多重目标间存在冲突，监管实践中难 以同时兼顾；三是监管机构运作独立性不强、资源严重不足、问责机制薄弱，治理框架需完善；四 是行政控制导向的现有分业监管结构日益难以适应金融混业经营迅速发展的现实，重复监管与 监管空白并存，缺乏正式的宏观审慎框架，监管合作不规范，信息共享安排不完善：五是类金融 组织发展迅速，与正规金融体系的联系日益密切，对区域性金融稳定的影响逐步显现，但其监管 存在空白，且各地监管标准不统一。 关键词：金融监管；监管效率；监管环境；监管治理；监管结构 中图分类号：Ｆ８３０．２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７４—８４２５（２０１５）０６一ＯＯ０１—０６ Ｍａｉｎ Ｆａｃｔｏｒｓ Ａｆｆｅｃｔｉｎｇ ｔｈｅ Ｅｆｉｆｃｉｅｎｃｙ ｏｆ Ｆｉｎａｎｃｉａｌ Ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｉｎ Ｏｕｒ Ｃｏｕｎｔｒｙ ＷＡＮＧ Ｇａｎｇ ，ＲＥＮ Ｈａｏ—ｔｏｎｇ ，ＬＥＩ Ｗｅｉ （１．Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｒｅｓｅａｒｃｈ Ｃｅｎｔｅｒ ｏｆ Ｓｔａｔｅ Ｃｏｕｎｃｉｌ，Ｂｅｉｊｉｎｇ １０００１０，Ｃｈｉｎａ；２．Ｗｏｒｌｄ Ｂａｎｋ，Ｗａｓｈｉｎｇｔｏｎ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｐｏｌｉｃｙ，ｍｏｎｅｔａｒｙ ｐｏｌｉｃｙ ａｎｄ ｉｆｓｃａｌ ｐｏｌｉｃｙ ａｒｅ ｔｈｅ ｔｈｒｅｅ ｓｔｒａｔｅｇｉｃ ｔｏｏｌｓ ｏｆ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｉｎ ｅｃｏｎｏｍｙ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ．Ｗｉｔｈｏｕｔ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ，ｗｅ ａｒｅ ｕｎａｂｌｅ ｔｏ ｍａｎａｇｅ ｖａｒｉｏｕｓ ｒｉｓｋｓ ａｎｄ ｃｈａｌｌｅｎｇｅｓ ｉｎ Ｃｈｉｎａ’Ｓ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎ ｓｕｃｃｅｓｓｆｕｌｌｙ．Ｔｈｅ ｍａｊｏｒ ｆａｃｔｏｒｓ ｅｆｆｅｃ— ｔｅｄ Ｃｈｉｎａ’Ｓ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｃｕｒｒｅｎｔｌｙ ａｒｅ ａｓ ｔｈｅ ｆｏｌｌｏｗｉｎｇｓ：ｔｈｅ ｆｉｒｓｔ ｉｓ ｔｈａｔ ｔｈｅｒｅ ｉｓ ｗｉｄｅｓｐｒｅａｄ ｒｅｃｅｓｓｉｖｅ ｇｕａｒａｎｔｅｅ ｉｎ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｓｙｓｔｅｍ，ａｎｄ ｂａｒｒｉｅｒｓ ｔｏ ｅｎｔｒｙ ａｎｄ ｕｎ￣ｉｒ ｃｏｍｐｅｔｉｔｉｏｎ ｅｎｖｉ— ｒｏｎｍｅｎｔ ｓｅｒｉｏｕｓｌｙ ｒｅｓｔｒａｉｎ ｔｈｅ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｉｎｄｕｓｔｒｙ ｃｏｍｐｅｔｉｔｉｏｎ，ａｎｄ ｉｔ ｉｓ ｏｆ ｇｒｅａｔ ｉｍｐｏｒｔａｎｃｅ ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｅｘｔｅｒｎａｌ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ ｏｆ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ．Ｔｈｅ ｓｅｃｏｎｄ ｉｓ ｔｈａｔ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｓ ｂｕｒｄｅｎ ｔｈｅ ｃｏｎｆｌｉｃｔ ｂｅ— ｔｗｅｅｎ ｍｕｌｔｉｐｌｅ ｇｏａｌｓ，ａｎｄ ｉｓ ｄｉｆｉｆｃｕｌｔ ｔｏ ｄｏ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｐｒａｃｔｉｃｅ ａｔ ｔｈｅ ｓａｍｅ ｔｉｍｅ．Ｔｈｅ ｔｈｉｒｄ ｉｓ ｔｈａｔ ｒｅｇｕ－ ｌａｔｏｒｓ’ｏｐｅｒａｔｉｏｎａｌ ｉｎｄｅｐｅｎｄｅｎｃｅ ｉｓ ｎｏｔ ｖｅｒｙ ｓｔｒｏｎｇ，ａｎｄ ｔｈｅｙ ａｒｅ ｓｈｏｒｔａｇｅ ｏｆ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ，ａｎｄ ｔｈｅｉｒ ａｃ・ ｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｉＳ ｗｅａｋ ａｎｄ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｆｒａｍｅｗｏｒｋ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｐｅｒｆｅｃｔ．Ｔｈｅ ｆｏｕｒｔｈ ｉＳ ｔｈａｔ 收稿日期：２０１５—０２—２０ 作者简介：王刚，国务院发展研究中心金融研究所副研究员，研究领域：金融监管、金融法、金融风险管理；任浩聪， 世界银行工作人员；雷薇，国务院发展研究中心金融所银行研究室主任，副研究员。 引用格式：王刚，任浩聪，雷薇．影响我国金融监管效率的主要因素［Ｊ］．重庆理工大学学报：社会科学，２０１５（６）：１ —６． Ｃｉｔａｔｉｏｎ ｆｏｒｍａｔ：ＷＡＮＧ Ｇａｎｇ，ＲＥＮ Ｈａｏ—ｃｏｎｇ．ＬＥＩ Ｗｅｉ．Ｍａｉｎ Ｆａｃｔｏｒｓ Ａｆｆｅｃｔｉｎｇ ｔｈｅ Ｅｆｉｆｃｉｅｎｃｙ ｏｆ Ｆｉｎａｎｃｉａｌ Ｓｕｐｅｒｖｉｓｉ０ｎ ｉｎ Ｏｕｒ Ｃｏｕｎｔ￣［Ｊ］．Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ：Ｓｏｃｉ￣Ｓｃｉｅｎｃｅ，２０１５（６）：１—６． ２ 重庆理工大学学报（社会科学）ｈｔｔｐ：／／ｃｑｌｇ．ｊＯＵＦＳｅＦＶ．ｃｏｒｎ ｔｈｅ ｏｒｉｅｎｔｅｄ ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ ｏｆ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｃｏｎｔｒｏｌ ｉｓ ｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｌｙ ｄｉｆｆｉｃｕｌｔ ｔｏ ａｄａｐｔ ｔｏ ｔｈｅ ｒａｐｉｄ ｄｅｖｅｌｏｐ— ｍｅｎｔ ｏｆ ｍｉｘｅｄ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｉｎ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｒｅａｌｉｔｙ，ａｎｄ ｔｈｅｒｅ ｅｘｉｓｔ ｒｅｐｅａｔ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ａｎｄ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｇａｐｓ ｒｅｓｐｅｃｔｉｖｅｌｙ，ａｎｄ ｔｈｅｙ ａｒｅ ｌａｃｋ ｏｆ ｆｏｒｍａｌ ｍａｃｒｏ—ｐｒｕｄｅｎｔｉａｌ ｆｒａｍｅｗｏｒｋ，ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｎｏｒｍ， ａｎｄ ｍｏｒｅ ｐｅｒｆｅｃｔ ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ ｓｈａｒｉｎｇ ａｒｒａｎｇｅｍｅｎｔ．Ｔｈｅ Ｆｉｆｔｈ ｉｓ ｔｈａｔ ａ ｋｉｎｄ ｏｆ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ ｉｓ ｄｅｖｅｌｏｐｉｎｇ ｒａｐｉｄｌｙ ａｎｄ ｉｓ ｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｌｙ ｉｎｖｏｌｖｅｄ ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｆｏｒｍａｌ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｓｙｓｔｅｍ，ａｎｄ ｔｈｅ ｉｍｐａｃｔ ｏｆ ｉｔ ｏｎ ｔｈｅ ｒｅｇｉｏｎａｌ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｓｔａｂｉｌｉｔｙ ａｐｐｅａｒｅｄ ｇｒａｄｕａｌｌｙ，ｂｕｔ ｉｔｓ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ａｒｅ ｂｌａｎｋ ａｎｄ ａｒｅ ｌａｃｋ ｏｆ ｌｏｃａｌ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｓｔａｎｄａｒｄｓ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ；ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｅｆｉｃｉｅｎｃｙ；ｒｅｇｕｌａｔｏｒｆｙ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ；ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｇｏｖｅｒｎ． ａｎｃｅ；ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ 金融监管政策是政府经济管理政策的重要组 （一）金融市场普遍存在对政府隐性担保的 预期 成部分。经合组织（２００９）指出，“监管政策与财政 政策和货币政策共同构成政府管理经济和社会、 实施政策和影响市场主体行为的三大核心战略工 具”。鉴于金融业在经济发展中发挥着重要作用， 同时金融危机可能造成灾难性影响，而金融监管 町以从根本上影响金融业的面貌，并对经济结构 转型的成败发挥重要作用，因此提高金融监管效 率的重要性日益凸显。 政府在金融领域的过度介入和不计代价地维 稳，使得金融机构和金融市场普遍存在对政府隐 性担保和刚性兑付的预期。以债券市场为例，自 ２０世纪９０年代初企业债券违约事件集中爆发以 来，２０余年的时间没有发生过违约事件。不存在 违约和失败的金融体系如同人体患上肠梗阻，具 有内在脆弱性，会导致新陈代谢失调，是不健康 的。一方面，由于金融机构预期政府最终会兜底， 会刺激其过度承担风险的冲动，道德风险的广泛 当前我国向新经济增长模式的转型将对金融 监管提出严峻挑战。在全面深化改革的进程中， 政府将逐步退出对经济领域的直接控制，让市场 在资源配置中发挥决定性作用，就应当发展按照 良好商业原则运转的、充满活力而鼓励创新的金 融体系，同时必须显著加强金融监管以有效防范、 控制金融风险，维护金融稳定。在此过程中，金融 监管机构既要有序处理以往经济、金融结构长期 扭曲所累积的大量风险，又要及时识别、监测、分 存在最终会显著提高金融体系的不稳定性。另一 方面，零违约事件使金融市场丧失了风险评估和 定价能力，无法通过有序释放小的风险事件换取 市场约束机制的建立和金融市场的长期稳定。 （二）金融业竞争不足，不利于金融体系多样 化发展 析和处理正住演变的各类新风险。与上述要求相 对照，我国当前以合规为主、以行政管制为基础的 金融监管框架需要与时俱进地加以改革，着力克 当前以国有控股为主导，对民营资本和外资 严格的准人壁垒一定程度上抑制了中国金融业的 竞争水平，②这将阻碍金融体系的多样化发展。虽 然我国金融体系的竞争十分激烈，但其事实上仍 是政府政策引导和行政干预所导致的人为分割的 服妨碍金融监管效率提升的各种障碍。 一、监管环境有待改善 良好的监管环境是实现有效监管的前提条 件，包括健全的法律框架、适当的宏观经济政策、 发达的金融基础设施、精心设计的金融安全网等。 与国际监管标准制定机构①发布的评估原则和方 法相对照，我国在监管环境方面存在如下３个问 题，需要引起关注。 ①主要包括巴塞尔银行监管委员会、国际证监会组织、国际保险 监督机构协会等金融行业监管标准制定者。 ②例如，本国的非金融企业对商业银行或者村镇银行股权投资 的比例不得超过１０％，单个外国投资者及其关联方对一家国 内金融机构的股权投资比例不得超过２０％，累计投资比例不 得超过２５％。每一个外国实体仅能投资最多两家金融机构。 此外，在许多方面存在对外资银行的准人限制，如债券承销以 及衍生品市场。虽然２００６年对外资银行所有明确的地域及 经营范围限制已被全部取消（以在本地注册为条件），但外资 银行分支机构在申请过程受到严格限制——如禁止同时申请 多家分支机构，而单个申请需要花费数月之久。但应当指出， 我国政府在２０１３年在减少对本国民间资本进入金融领域的 限制方面迈出了积极的一步。 王刚，等：影响我国金融监管效率的主要因素 ３ 系统，表现为大型商业银行的同质化、金融结构不 平衡以及缺乏多元化金融产品和服务等。应当指 出，政府同时作为被监管机构的所有者和监管者， 这两个目标存在内在冲突，会导致激励扭曲、监管 宽容和道德风险。此外，政府在负责制定和实施 公共政策的同时，其在金融领域的主导控制权可 能影响不同类别金融机构的竞争。 【三）金融机构公司治理形似而神非，无法成 为审慎监管的有效抓手 当前我国金融机构的公司治理虽较股改前有 明显改善，但仍未达到“形神兼备”，同时金融体系 透明度低，信息披露不充分的问题依然存在。这 将削弱金融机构内部管理和监管的有效性，加剧 信息不对称、弱化市场纪律并阻碍金融监管。一 方面，在扭曲的激励机制下，金融机构董事会和高 级管理人员如果不需要承担风险管理的最终责 任，就自然不会对风险管理给予足够的重视，导致 公司治理形实不符，偏差严重。另一方面，２０１０年 世界银行和国际货币基金组织联合开展的中国金 融部门评估（Ｆｉｎａｎｃｉａｌ Ｓｅｃｔｏｒ Ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ Ｐｒｏｇｒａｍ， 简称ＦＳＡＰ）报告指出，由于缺少公开的银行汇总 数据及单家银行数据，银行系统降低了透明度。 缺乏透明度及薄弱的信息披露使金融交易建立在 政府担保上，并由此滋生了道德风险和逆向选择 行为，而无效的市场规则进一步加重了监管的 负担。 二、多元监管目标难以同时实现 在我国的监管实践中，监管机构一直肩负不 同的发展目标、经济目标和社会目标等，其中有的 目标与其“促进所管辖金融机构的安全性和稳健 性，保护金融消费者和确保公平竞争”的法定目标 存在潜在的冲突，难以同时实现。审慎监管的法 定目标有时要服从于经济和产业政策目标，这会 损害监管有效性。具体表现为以下几方面： （一）使用监管政策来促进政府的经济和产业 政策目标，可能导致对信贷决策的过分宽容。在宏 观层面累积金融风险 由于政府以监管者、所有者和行业促进者的 不同身份广泛介入经济活动，作为政府部门之一 的监管当局需要服从政府的经济和产业政策目 标。为达到上述目标，审慎监管要求可能不时收 紧和放松，对金融体系安全性和稳健性的担忧和 关注则被置于次要地位。虽然其他国家也存在审 慎监管目标与其他目标之间的冲突，但中国金融 部门评估报告指出，“因为政策导向和实施方式， 包括政府利用银行系统实现经济和社会发展的目 标，上述冲突在中国更为严重”。 （二）行业发展促进者的角色可能损害监管机 构的客观性 一方面，为了实现促进金融包容性、平衡区域 发展、最大限度减少潜在社会不稳定因素等社会 责任目标，使监管者干预被监管机构商业决定的 行为合理化，监管者被迫在其他方面实行监管宽 容。①另一方面，分业监管格局下作为行业发展促 进者的监管机构很自然会视其他行业监管当局为 竞争对手，这将阻碍跨部门的监管合作。“三会” （即银监会、证监会、保监会，下同）在监管银行、保 险和证券机构财富管理业务时出现的规则不一、 协调不力就是典型案例。 （三）政府维稳的总体目标使监管机构将维护 被监管机构和市场的稳定列为第一要务 主管部门在股市表现不佳时的频繁干预是典 型案例，例如通过电话和召开会议的方式对市场 主体进行“窗口指导”，以期减少卖盘压力，或调整 监管政策以刺激需求。其他方式包括：调整金融 机构设立分支机构的地域和节奏、影响金融资产 的风险定价（如新股发行价格）、调控金融机构信 贷投放节奏等。维稳任务使监管机构产生了极端 厌恶风险的情绪，将引发道德风险，既妨碍金融机 构以合法方式开展业务、承担风险，又会分散有限 的监管资源。 三、监管治理有效性不足 经过多年努力，我国金融监管治理架构已初 ①这种干预主要通过对金融机构的窗口监管指导和对涉及分支 机构的开设、资产和风险定价以及信贷分配等商业决策施加 影响实现。 ４ 重庆理工大学学报（社会科学）ｈｔｔｐ：／／ｃｑｌｇ．ｊｏｕｒｓｅｒｖ．ｔｏｍ 步确立，但当前监管机构运作独立性不强、监管资 源严重不足、问责机制薄弱等问题依然突出，监管 治理框架亟需改革和完善。① （一）运作独立性不强 Ｑｕｉｎｔｙｎ和Ｔａｙｌｏｒ（２００２）对委内瑞拉、韩国、日 本和印尼爆发的金融危机进行研究，指出了对监 管机构进行政治干预的后果：造成风险积累、阻碍 风险识别、导致危机爆发、延误监管措施发挥效 果、延长危机解决过程。本次全球金融危机再次 印证了监管机构不受政治干扰、独立履行职责的 重要性，而强调宏观审慎监管重要性的同时对监 管机构运作独立性提出了更高的要求。要战胜金 融危机，就意味着监管机构必须能在关键时刻作 出不同于政府和市场的独立判断，不应被政府和 市场的意志所左右，而应通过提高监管标准、禁止 高杠杆交易、直接干预资产价格等措施，果断出手 刺破泡沫。如同聚会正热闹时，要把美酒从众人 面前眼睁睁拿走一样，这需要监管者有甘冒各种 风险的极大勇气，而独立性是这种勇气的根 来 源。② 与上述要求相对照，我国监管机构的运作独 立性还存在较大差距。一是领导人的选任解聘制 度不健全，没有公开透明的任免规则及清晰的任 期规定和保证，候选人也主要限于党政官员，合格 的市场专业人士很少有机会参与竞争，⑧这不仅会 损害政策的连续性，挫伤市场信一ｔ２，，也会束缚监管 机构的手脚。二是“旋转门”的流行，即政府任命 的高级官员在“一行三会”（人民银行、银监会、证 监会和保监会）、大型国有及国有控股金融机构和 政府内部频繁轮换，会损害监管部门的公信力和 权威性。如果监管官员现在负责制定和执行规 则，朱来可能会受这些规则约束，就会激励其不惜 损害公共利益，给予被监管机构特权。而低级别 的监管人员由于害怕受到报复，也会阻碍其严格 的监督和执法。三是政府的监管职能与所有权职 能没能适当分离，监管机构行使所有权职能，提名 若 Ｉ 金融机构的高级管理人员，并列席受监管机 构的董事会会议，可能损害自身的公正性和公 信力 （二）监管资源严重不足 从流程的视角分析，金融监管需要制定大量 的监管规则，持续进行监督，不间断实施非现场监 管和开展现场检查，并配合必要的执法行动。同 时，金融监管者面对的多是移动的靶位，始终要在 创新与风险之间、发展与安全之间寻求动态平衡。 因此，金融监管既是高度复杂的专业性工作，也是 劳动密集型工作，资源是否充足直接决定监管 质量。 与所承担的监管任务相比，我国监管机构的 资源严重匮乏。一是监管机构普遍缺乏预算独立 性，而预算分配的增长远赶 上金融业规模和复 杂性的快速提升，资源硬约束日益突出，并会损害 关键监管职能的履行。以银监会为例，财政预算 分配在２００７－－２０１２年仅增长３．２％（有些年份稍 高），而同期受其监管的金融资产增加了一倍以 ，且业务活动复杂性显著提高。保险业和证券 业经历了类似的趋势。二是监管机构组织结构和 人员编制都需经中编办批准，缺少必要的自主性 和灵活性，难以根据金融业的变迁和风险演变，对 有限的监管资源进行更为有效的动态配置。以银 监会为例，一方面其成立１０年来 ｅ２，编制人数仅增 加１０人，许多县级监管办事处只有几个二【 作人 员，但监管着数百个机构实体和数十亿元的资产。 另一方面， ｅ２，会与派出机构的人员分布结构基本 上沿袭了传统的“块块”式行政体制，总会监管人 员数量占全国的比重过低，与其承担的繁重监管 职责不相匹配。这种“小总部”的金融监管组织架 构与国际上通行的“大总部”做法形成鲜明对比， 越来越制约着监管资源集约化水平的提高 ＠三 是与所监管行业相比，工资水平偏低，难以招募和 留住合格的专业人才，也不利于遏制腐败和滥用 权力行为。 ①Ｑｕｉｎｔｙｎ等人（２００７）以近年来大幅修改过金融法律和监管框 架的３２个国家为样本，对这些国家监管机构的运作独立性和 问责安排进行了研究，结果表明中国监管机构在经营独立件 和问责制两个指标 均排在末尾，中国银监会成立并将银行 审慎监管职责从人民银行剥离不影响该结论成立。 ②Ｃｈｏ（２００９）指出：当市场发展开始大量积累金融风险时，这种 发展在政治上提供实实在在的利益。因此，审慎监管当局审 查和推翻政治当局决定时可能面临其压力，并 此推迟必要 的行动。为了防止这种情况，必须落实一个健令的制度安排， 需要在政治阻力有限的情况下提前做好准备。 ③以银监会为例，其在２００５年和２００９年曾面向海外留学人员进 行过公开招聘，但职级仅限于司局级以下，且内部人事管理如 何与公务员序列对接也存在很多问题。 ④相比之下，国内四大国有控股商业银行总行的人数在过去１０ 年大约扩充了３～５倍，有力地促进了经营管理的集中化、垂 直化程度的提高。 王 刚，等：影响我国金融监管效率的主要因素 ５ （三）监管问责机制薄弱 当前我国对监管机构的问责安排十分薄弱， 无法给予适当的激励和提供必要的制衡，反过来 又削弱了监管机构独立运作的基础。一是立法机 关的质询侧重金融普惠和小微企业融资难、融资 贵等热点问题，对监管机构履行其法定职责的情 况关注不够，无法提供有效的制衡。二是大量关 键金融立法事实上由监管机构实施，最高法院之 外的各级法院和法官没有司法解释权，导致来自 司法机关的问责有限。三是来自被监管机构和公 众的监督及问责依然薄弱，不利于提高监管公信 力。四是问责机制缺陷的核心在于缺乏清晰细致 的绩效评估框架，难以准确判断监管机构法定职 责的履行情况。 【四）现有分业监管架构日益不适应金融混业 发展的需要 在当前的分业监管架构下；银监会、证监会和 保监会分别承担对银行、证券期货和保险机构的 主要监管责任，人民银行仍保留对银行的某些审 慎监管职责，并作为银行间债券市场的主要监管 机构，见表１。随着时间推移，分业监管架构与金 融混业发展的摩擦和冲突日益增多，需要引起高 度重视。 表１ 中国的宏观审慎监管工具 工具 机构 差别存款准备金制度的动态调整 央行 首套房和二套房的动态ＩＪＴＶ （贷款价值比率）要求 央行、银监会 动态拔备要求 银监会 逆周期资本缓冲 央行、银监会 留存资本缓冲 银监会 杠杆率 银监会 系统重要性金融机构附加资本要求 银监会 附加流动性要求 银监会 强化对系统重要性金融机构的监管 银监会 早期预警机制 央行、银监会 资料来源：Ｓｕｎ（２０１３），《基于２０１１年第四季度中国货 币政策报告》。廖岷（２０１２），《监测、评估系统性风险的框 架》，ｈｔｔｐｓ：／／ｗｗｗ．ｉｍｆ．ｏｒｇ／ｅｘｔｅｒｎａｌ／ｎｐ／ｓｅｍｉｎａｒｓ／ｅｎｇ／２０１２／ ｍａｃｒｏｐｒｕｄｅｎｔｉａｌ／。 一是监管差异和分歧加剧了金融风险。以财 富管理产品为例，目前银行、信托公司、基金管理 公司、证券公司、保险公司都在销售功能类似的集 合投资计划，这些产品分别由“三会”根据发售产 品的机构实施监管，监管规则存在差异，容易引发 监管套利，导致对风险控制和消费者保护的担忧。 二是对不断出现的金融控股集团没有明确的监管 主体，集团层面监管空白的存在导致监管有效性 下降。三是监管合作和信息共享安排缺乏法律层 面的详细规定，也没有对不提供合作后果的规定， 同时缺乏对自愿合作和信息共享的必要激励。四 是尚未建立正式的宏观审慎框架，没有机构对金 融体系整体的风险负责，也没有机构有权强制执 行减轻系统性风险的行动。在银行业、保险业和 证券业之间界限不断模糊，关联度显著提高，风险 不断溢出和蔓延的时候，上述问题令人担忧。④五 是监管职责划分不清，导致问责制受到削弱。由 于历史原因，“三会”成立后，人民银行仍在一定程 度上参与审慎监管，这对宏观审慎和微观审慎两 种调控职能都产生了负面影响。一方面，人民银 行和“三会”都缺乏法律层面明确的宏观审慎监管 的授权；另一方面，人民银行实施微观审慎监管将 会导致与银监会的监管职责重叠，显著提高监管 成本。②六是现有分业监管架构存在功能重复问 题。虽然“一行三会”已分别成立独立的消费者保 护局，但在金融消费者保护方面仍缺乏清晰的国 家战略，功能的重复也不利于制定和实施一致的 金融消费者保护政策，并会增加监管资源压力。 四、类金融组织存在监管空白 近年来，受国内宏观调控收紧影响，大量地方 政府监管的类金融组织不断涌现以满足市场融资 需求，如小额贷款公司、典当行、融资性担保公司、 融资租赁公司、专业保理公司等。③上述类金融组 ①２０１３年６月的钱荒事件，显示中国金融市场的状况可能突然 改变，风险可能迅速蔓延至资金、信贷和股票市场。 ②《中国人民银行法》第３２条规定，中国人民银行有权对金融机 构以及其他单位和个人的９种行为进行检查监督，包括执行 有关存款准备金管理规定的行为、与中国人民银行特种贷款 有关的行为、执行有关人民币管理规定的行为等。第３４条规 定，当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时， 为了维护金融稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行 业金融机构进行检查监督。 ③根据中国人民银行发布的《中国金融稳定报告（２０１４）》统计， 截至２０１３年末，全国共有小额贷款公司７ ８３９家，融资性担保 法人机构８ １８５家，典当行６ ８３３家。 ６ 重庆理工大学学报（社会科学）ｈｔｔｐ：／／ｃｑｌｇ．ｊｏｕｒｓ￣ｒｖ．ＣＯ１ＴＩ 织主要通过自有资金和一定杠杆的外部资金从事 类似银行的借贷业务，是我国多层次信贷市场的 必要补充，近年来日益呈现出种类多、数量大、规 模小、发展快等特点，对区域性金融稳定的影响日 益明显，但目前对类金融组织的监管尚存在诸多 问题：一是上述组织持有非金融牌照，但从事的业 务或开展的服务具有基本金融属性，有的机构和 业务尚未接受监管；二是监管职能由地方上不同 的非专业监管部门承担，不仅各地监管规则不统 一，且监管机构无论从监管资源还是专业能力方 面，都难以适应其日益增长的业务规模和不断扩 大的潜在风险；三是一些机构或个人打着政策“擦 边球”非法从事民间借贷活动，但完全处于无监管 的真空状态；四是类金融组织与正规金融体系之 间有着千丝万缕的联系，风险传递的可能不容忽 视。区域性风险与系统性风险的监测、防范与应 对需要中央和地方两级监管部门的统筹协调。 参考文献： ［１］ 张晓朴．金融风险的演进与监管改革［Ｊ／ＯＬ］．中国改 革，２０１３（７）．ｈｔｔｐ：／／ｍａｇａｚｉｎｅ．ｃａｉｘｉｎ．ｃｏｒｒｒ／２０１３—０７— ０１／１００５４９８３２．ｈｔ ． ［２］ＢＬＡＣＫ Ｊ，ＪＡＣＯＢＺＯＮＥ Ｓ．Ｔｏｏｌｓ ｆｏｒ Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ Ｑｕａｌｉｔｙ ａｎｄ Ｆｉｎａｎｃｉａｌ Ｓｅｃｔｏｒ Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ：Ａ Ｃｒｏｓｓ—Ｃｏｕｎｔｒｙ Ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ ［Ｒ］．ＯＥＣＤ Ｗｏｒｋｉｎｇ Ｐａｐｅｒｓ ｏｎ Ｐｕｂｌｉｃ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ，２ＯＯ９． ［３］ ＣＨＯ Ｙ Ｊ．Ｃｏｍｍｅｎｔｓ ｍａｄｅ ｉｎ Ｓｅｓｓｉｏｎ ＶＩＩＩ：Ｗｒａｐ Ｕｐ Ｓｅｓｓｉｏｎ ｏｎ Ｆｉｒｓｔ Ｔｗｏ Ｄａｙｓ ａｔ ｔｈｅ Ｃｏｎｆｅｒｅｎｃｅ ０ｎ Ｇｌｏｂａｌ Ｆｉｎａｎｃｉｌａ Ｃｒｉｓｉｓ：Ｆｉｎａｎｃｉａｌ Ｓｅｃｔｏｒ Ｒｅｆｏｒｍ ａｎｄ Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ［Ｒ］．ＡＤＢＩ，Ｔｏｋｙｏ，２００９ ［４］ＩＭＦ，ＷＯＲＬＤ ＢＡＮＫ．Ｃｈｉｎａ—Ｂａｓｅｌ Ｃｏｒｅ Ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ ｆｏｒ Ｅｆ－ ｆｅｅｔｉｖｅ Ｂａｎｋｉｎｇ Ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ：Ｄｅｔａｉｌｅｄ Ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ ｏｆ Ｏｂ— ｓｅｒｖａｎｃｅ［Ｒ／ＯＬ］．Ｆｉｎａｎｃｉｌａ Ｓｅｃｔｏｒ Ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ Ｐｒｏｇｒａｍ． ２０１２．ｈｔｔｐ：／／ｄｏｃｕｍｅｎｔｓ．ｗｏｒｌｄｂａｎｋ．ｏｒｇ／ｃｕｒａｔｅｄ／ｅｎ／２０１２／ ０３／１７９６８５４１／ｃｈｉｎａ・－ｂａｓｅｌ—・ｃｏｒｅ・－ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ・－ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ－－ｂａｎｇｋ・－ ｉｎｇ—ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ—ｄｅｔａｉｌｅｄ—ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ—ｏｂｓｅｒｖａｎｃｅ． ［５］ＱＵＩＮＴＹＮ Ｍ，ＲＡＭＩＲＦＺ Ｓ，ＴＡＹＬＯＲ Ｍ Ｗ．Ｔｈｅ Ｆｅａｒ ｏｆ Ｆｒｅｅｄｏｍ：Ｐｏｌｉｔｉｃｉｎａｓ ａｎｄ ｔｈｅ Ｉｎｄｅｐｅｎｄｅｎｃｅ ａｎｄ Ａｃｃｏｕｎｔａ— ｂｉｌｉｔｙ ｏｆ Ｆｉｎａｎｃｉｌａ Ｓｅｃｔｏｒ Ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒｓ［Ｒ／ＯＬ］．ＩＭＦ Ｗｏｒｋ— ｉｎｇ Ｐａｐｅｒ，２ＯＯ７，２５．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｉｍｆ．ｏｒ￣ｅｘｔｅｒｎａｌ／ｐｕｂｓ／ ｆｔ／ｗｐ／２０Ｏ７／ｗｐＯ７２５．ｐｄｆ． ［６］ＱＵＩＮＴＹＮ Ｍ，ＴＡＹＬＯＲ Ｍ Ｗ．Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ａｎｄ Ｓｕｐｅｒｖｉｏｓｒｙ Ｉｎｄｅｅｐｎｄｅｎｃｅ ｎａｄ Ｆｉｎａｎｃｉｌａ Ｓｔａｂｉｌｉｔｙ［Ｒ／ＯＬ］．ＩＭＦ Ｗｏｒｋ— ｉｎｇ Ｐａｐｅｒ，２Ｏ０２，４６．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｉｍｆ．ｏｒｇ／ｅｘｔｅｒｎａｌ／ｐｕｂｓ／ ｆｔ／ｗｐ／２ｍＺ／ｗｇｒ２￣．ｐａｔ． （责任编辑许若茜）