重庆市的户籍改革

唐红梅

西南大学政治与公共管理学院，重庆 400715

摘 要 ：十七届五中全会上新推出的“十二五”规划中特别强调了“民生”问题，指出要“以人为本”，从“国富”转变到“民富”，提高城乡居民的生活水平，深入研究收入分配制度改革，完善社会保障体系。施行户籍制度改革成为改善人民生活的一个重要措施。本论文参考相关资料，探讨了一些关于重庆市户籍制度改革方面群众普遍比较关心的问题。 关键词 ：户籍；制度改革；

一、 户籍的历史及户籍制度改革的原因

户口，或许是烙在每个人身上的、计划经济的最深印痕。

中国历代为掌握户口数量而设置的一种簿籍登记制度。我国户籍制度建立于春秋、战国之交。《管子·禁藏》已有“户籍田结”的记载。《史记·秦始皇本纪》载战国初期政治经济尚较落后的秦国于秦献公十年实行“户籍相伍”的制度。《汉书·地理志》保存了最早的全国户口记录。汉代非常重视户口数，它是制士处民，征收贡赋，制造器物，规定禄食，兴发力役，组织军旅的基本根据。汉沿袭前代旧制，每年县、道官吏负责进行登记验查户口，当时称为案户比民或案比，在案比的基础上，县、道编造户籍。户籍的内容包括每户男女人口、姓名、年龄、籍贯、身份、相貌、财富情况等。以后历代均定期分类审编，用以稽查人口，征课赋税，调派劳役。隋炀帝大业五年、明太祖洪武三年都曾进行全国规模的人口调查。清雍正时将丁税摊入田赋，户籍失去征调赋税的作用。乾隆三十七年遂停止编修。前旧中国的户籍属保甲制度的一部分。建国以来，中国户籍管理制度的变化大致可划分为3个阶段：第一阶段，1958年以前，属自由迁徙期；第二阶段，1958年～1978年，为严格控制期；第三阶段，1978年以后，半开放期。新中国的户籍记录各户成员的姓名、年龄、籍贯、职业、婚姻、文化程度等项，主要用于社会管理和人口统计。

现在，因为户籍，各地高等学校录取新生标准不一；因为户籍，有些学生失去了进入自己理想学校的机会，有的甚至失去了进一步提高自身的机会；因为户籍，许多农民工很难在城市里得到一份理想的工作；因为户籍，农村人口无法享受和城镇人民一样的社会福利保障；因为户籍，农村儿童不能接受到先进的思想教育，祖国的建设进程中也就少了许多栋梁之才······最让一些农村人愤怒的是，他们感觉自己做了很多贡献，却得不到这个城市的认可和包容，即使自己勉强被容纳，父母妻儿也难逃别样对待。这种情绪引发的不稳定因素，推动国家加快了户籍改革的步骤。所以，国家必须要通过户籍制度改革来进一步达到人人平等的状态。另外，改革户籍制度无疑也对适应社会主义市场经济发展，适应国家实施西部大开发战略，促进人才资源配置市场化，确保中国经济长期保持稳定发展等都具有重要意义。

2010年4月28日，召开会议，原则通过《关于2010年深化经济改革重点工作的意见》。其中鼓励非公有制经济发展居首位。其次则是深化国有企业和垄断性行业改革。此外，会议强调推进城乡改革，深化土地管理，户籍制度改革。当前，全国各地正结合本地实际，加快户籍管理制度改革步伐。2010年8月15日，重庆在全国率先全面启动涉及千万农村人口的户籍改革。7月12日，重庆市第75次常务会举行，审议并原则通过了《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》及《重庆市户籍制度改革配套方案》。力争2020年全市户籍人口城市化率从目前的28%上升至60%到70%，这意味着有近1000万农村人口将转为市民。这被认为是中国大城市以破除城乡二元藩篱为目标，有组织地向农民敞开胸怀，使农民能够没有顾虑地带着足够财富和尊严进城。 二、 重庆市户籍制度改革的对象及方式

重庆是“农民工输出大市、就业大市”，在市内务工的农民工已成为城市建设发展不可或缺的产业工人，在城市的就业、住房、社会保障等方面有较好基础，已初步具备城市生活条件。尤其是新生代农民工，接受新事物的能力较强，生活习惯和生活方式已与城市接轨，对子女在城市就学的诉求强烈，融入城市生活没有大的障碍。因此，重庆市户籍制度改革以解决有条件农民工及新生代转户进程为突破口，以农民自愿为基础，按照统筹规划、自愿有偿、积极稳妥、综合配套、促进发展的原则，全面推进户籍制度改革，凡具有农村户口的均可以参照相关条

件转为城市户口。分两类重点群体：①有条件农民工及新生代。包括在主城区务工经商五年以上、在远郊区县城务工经商三年以上的农民工、农村籍的大中专学生和新增退役的农村士兵。②解决历史遗留问题。包括1982年以来全市已用地未转非人员、大中型水利水电工程建设失地未转非人员、城中村未转非人员和农村集中供养五保对象。

重庆市户籍制度改革的总体目标分两个阶段推进：①2010至2011年，重点推进有条件的农民工及新生代登记为城镇居民，解决户籍历史遗留问题，力争新增城镇居民300万人，非农户籍人口比重由目前的29%上升到37%。②2012至2020年，通过系统的制度设计，进一步放宽城镇入户条件，力争每年转移80—90万人，到2020年新增城镇居民700万人，非农户籍人口比重提升至60%，主城区集聚城镇居民1000万人，区县城集聚城镇居民600万人，小城镇集聚城镇居民300万人。

首批转户的300余万农村人口，由三部分构成。一是农民工。据重庆官方统计，重庆累计700多万农民工外出打工，其中400多万在沿海，300多万在本地。这300多万农民工中，约有l20万人，进城已达十年之久，加上家属，共计180万人。第二部分是农村籍中专学生，全市共计有近70万。第三部分是40多万农转非人员。这三部分拟在2012年前全部实现市民化。而最终目标，是在2020年前实现1000万农村人口进城落户。

据重庆黄奇帆表示，要先在一两年里把300万转掉，以后每年中专毕业生有20万，10年就有200万，这样一共就是500万，然后农民工再转化500万，总数量就是1000万。“300万人进城，能直接拉动城市数百亿的消费，形成真正的消费拉动经济增长的模式”，黄奇帆称，“同时，新增300万城市人口，农村就减少300万农民，农村人均占有的资源就会增多，农民收入也会提高。”

远郊区县农村居民可以通过三种方式登记为城镇居民：①自愿就近就地登记为城镇居民；②购买商品住房可登记为城镇居民，此外，在主城区购买二手房也可以直接向购房所在地派出所提出入户申请；③在主城9区务工经商五年或在远郊31区县城务工经商三年以上，具有合法稳定住所，可登记为城镇居民。

具体城镇户口登记情况包括：远郊区县农村居民在主城区务工超过5年，申请到公租房，可以将本人及共同居住的配偶、子女、父母户口迁到公租房所在地

入户；远郊区县农村居民在主城区租房居住，只要务工经商五年以上的,具有合法稳定住所，就可以在主城区落城镇居民户；大中专、中职技校录取的新生可以持户口簿、录取通知书到户口所在地派出所直接办理，也可凭录取通知书到学校所在地派出所登记为城镇居民；在校的大中专、中职技校学生，可以将户口地迁入学校集体户或就地登记为城镇居民；我市农村籍成年子女可以自愿投靠到城镇赡养身边无子女的年老父母；农村父母可以向子女户口所在地派出所提出申请；农村居民投靠农村子女可自愿在子女户口所在地登记城镇居民户登记为城镇居民；农村居民可否投靠城镇配偶可以向配偶户口所在地派出所提出转户申请登记为城镇居民；农村居民投靠农村配偶可自愿在配偶户口所在地登记城镇居民户；农村五保对象可以向户口所在地派出所申请就近就地登记为城镇居民；农村籍现役士兵，在退役的时候可以自愿申请登记为城镇居民；已退伍的农村籍士兵，可以自愿就近就地申请登记为城镇居民。 三、 重庆市户籍制度改革的流程 申请登记为城镇户口的流程如下：

1.申请。办理转户事项应当由本人或未成年人的监护人提出书面申请，说明转户事由和相关情况，提供相应的证明材料。

2.受理。符合条件，证明材料齐全的，由入户地派出所窗口民警受理。 3.告知。符合条件，但证明材料不齐全的，派出所窗口民警应当书面告知需补充的证明材料。

4.时限。凡需经调查核实、上报审批的户口办理事项，各级机关应严格按照下列时限及时办理：

(1)由派出所审批的，应当在受理申请之日起10个工作日内办结； (2)需上报区县（自治县）审批的，派出所在受理申请之日起的20个工作日内完成调查核实工作，区县（自治县）接到派出所上报材料后，应当在15个工作日内作出决定，并将审批结果返回派出所；

(3)派出所在接到上级机关的审批决定的2个工作日内将审批结果通知申请人。

5.备案。整户转为城镇居民的，由迁出地区县（自治县）机关出具确认通知书，送国土、农业、社保部门备案。

四、 户籍制度改革的好处

首先，推进户籍制度改革，是缩小城乡差异、加快城市化进程的重要途径，是贯彻落实党重要决策的需要；是统筹城乡综合配套改革试验率先突破的需要；是提高城市化水平促进城乡一体发展的需要；是根本改变城乡一元化户籍管理的需要。

其次，推进户籍制度改革，有利于促进城市人口集聚，加快城市化进程；有利于维护农民工合法权利，实现同工同权；有利于扩大内需，转变经济发展方式；有利于促进城乡要素流动，盘活城乡资源；有利于提高农业生产集约化水平，推动农业产业化。

第三，户籍制度改革的主体是农民，农村居民转户后可以享有好处：①转户居民退出承包地，可以按照本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益标准得到相应补偿。②退出宅基地使用权和农房的，将获得3笔补偿资金。一是参照同时期区县（自治县）征地对农村住房及其构附着物给予的一次性补偿。二是参照地票价款给予的一次性宅基地使用权补偿。三是参照地票价款给予的一次性购房补助。③在住房方面，可申请公租房居住，条件成熟时，还可以登记为购买。同时，鼓励转户居民购买普通商品房，符合条件的可纳入廉租住房保障。④在养老方面，可参加征地农转非人员养老保险，到年龄后可领取每月至少500元养老金。⑤在医疗方面，可自愿选择参加城镇职工基本医疗保险或城乡居民合作医疗保险，享受相应医疗保障。⑥在教育方面，转户居民子女可按照就近入学的原则就读城市学校，享受与现有城镇学生的同等待遇。⑦在就业方面，劳动年龄段的转户居民可以享受免费技能培训和创业培训，自主创业可以享受城镇创业扶持，就业困难人员还可以享受“一对一”的就业帮扶，以及公益性岗位的托底安置。⑧在社会救助方面，符合条件的困难家庭，可按规定享受城市居民最低生活保障待遇。农村低收入家庭登记为城镇居民后，符合医疗救助条件的，可按相关规定享受医疗救助。农村特殊困难家庭登记为城镇居民后，因患危重疾病、子女上学或突发事件等原因造成家庭生活暂时困难的，可申请临时救助。

五、 农村居民转户后宅基地承包地的处理

农村居民整户转户登记为城镇居民的，可在3年内继续保留宅基地；部分家

庭成员转户的，其家庭宅基地可继续保留。农村居民整户登记为城镇居民，在自愿的基础上，可以退出宅基地，而且应当给予补偿。农村居民转户退出其宅基地有三大好处：①农村居民转户退出宅基地及建（构）筑物，可获得参照征地规定的农房及构（附）着物给予一次性补偿，并以及购房补助。②具备条件的区县（自治县）可在城镇规划区内统一规划建设转户居民集中居住点。转户居民可按区县（自治县）的规定申请购买。③符合城镇保障性住房准入条件的转户农村居民，转户进城后可纳入保障性住房的保障范围。整户转城镇居民，退出的宅基地及房屋的补偿办法参照退出时区县（自治县）征地给予一次性补偿，并参照地票价款一次性给予宅基地使用权补偿及购房补助，今后征地时不再享有补偿权利；部分成员转为城镇居民，宅基地及房屋保留其在以后整户退出时获得宅基地及建（构）筑物的相应补偿的权利，不再享有取得宅基地的权利，待家庭成员整户转为城镇居民时，退出宅基地及建（构）筑物并按整户退出时的标准补偿。农村五保对象转为城镇居民，转户后由民政部门统一安排集中供养的，由农村土地整治机构建立专户、专账管理，所取得的土地利用增值收益按有关规定支付给民政部门，专项用于农村五保对象的集中供养。

农村居民整户登记为城镇居民的，可在3年内继续保留承包地；部分家庭成员转户的，其家庭承包土地可继续保留。整户登记为城镇居民的，在自愿的基础上，可以退出承包地，各区县也应当按照本轮承包期的剩余承包年限和年平均流转收益确定具体的标准和办法给予补偿。退出的承包地应由收回土地的集体经济组织出资补偿。集体经济组织确实不能出资的，可按程序审核后由农村土地整治流转中心支付补偿。退出承包地后，原承包关系终止。获得补偿后，应当把承包经营权证交回集体经济组织。转户农户对保留的承包地仍要管理好、利用好、耕种好。可以把保留的承包土地自行流转给其他农户或种田大户，也可以委托集体经济组织或农村土地流转服务组织代为流转，用于发展规模经营，决不能让承包土地闲置、撂荒。

六、户籍制度改革的困难和解决办法

几千年来，户籍制度严重影响着广大人民的方方面面，改革户籍制度固然是解决那些问题的关键所在，不过改革的路上也充满了重重困难。

尽管农村居民转为城镇居民可以享受许多曾经企盼的优越条件，但总有一部

分人不愿意离开农村。我认为原因主要有以下几点：

1、有些人认为农村的房屋是他们祖籍的代表。一些已经离开了祖先的出生地或已经离开了家乡的人，他们的后代，尚且追溯祖先的出生地或祖先的家乡即祖籍来作为自己籍贯。对于一些思想比较守旧的人尤其是老年人来说，他们是不太会愿意离开自己生活多年的地方而到一个陌生地方的。于是一部分人会不舍得离开。

2、必定会有一部分人对改变户籍后的生活状况表示忧虑而持怀疑态度。毕竟，对一些农村居民来说，城市是一个看似近在眼前实则远在天边的地方，城乡生活方式必然有很大差异，他们会担心难以习惯城市生活方式被城市居民嘲笑而没有尊严。另外，城市居民平均生活水平比农村高，农村居民进城后生活消费会比以前高，子女上学的教育费用也会明显增高，这将会给家庭带来很大一笔负担。在农村生活多年，大多数人并没有掌握城市所需的生产方法，到城里很难找到工作，提供的那一系列优惠可能只是空洞的说法并不会落到实处，长此以往会难以维持生计。重庆市城乡统筹办主任杨庆育也说“‘农民’转‘市民’并不难，难在身份背后的‘市民权利和福利权益之变”’。

3、转户居民在城市生活不下去的时候没有后路可退。据及有关部门问卷调查显示，90%以上农民都不愿放弃农村的土地进城。

4、需要转户的人口众多，在进行土地赔偿时需要支付巨额的资金，有可能资金不足。

为了克服户籍制度改革中的这些困难，制定了一些措施，包括“弹性退出机制”和一定的“试错权”。弹性退出机制即前面宅基地承包地处理方法中提到的农村居民转户后可以暂时保留他们对土地、林地、宅基地的收益。试错权是指应明确给予试验区错了再重新来过的权力。但是从工业化到城市化再到城市一体化，我国经济社会发展战略已面临重要转折，户籍制度改革牵涉太多复杂的利益体，使国家难以决断改革的路径和风险，如果错了重头再来困难要付出很大的代价，甚至是难以承受的，所以试错权必须有一个限度。

为减轻财政压力，重庆表示首批展开的转户对象以农民工尤其是新生代农民工为主，他们平均年龄不算太高，还有10到20年工龄，不用急需

支付养老、医疗等社会保障金，同时他们还需要在工作期间自行缴费。

另外，除了要建立相应的土地、住房、社保、教育、卫生等方面17项配套机制，还应当对农民进行思想教育感染，让农村居民相信并支持的决策。

参考文献：[1]梁方仲《中国历代户口田地田赋统计·总序》； [2]《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法》（试行） [3]中国经营报

[4]《重庆市户籍制度改革100问》

[5]重庆户籍制度改革详解:只转户不退地可享城市保障》