医疗救助制度的历史发展与现状_李新伟

医疗保障医疗救助制度的历史发展与现状

李新伟①，吴华章②

摘

要：医疗救助制度是医疗保障体系的重要组成部分，在缓解城乡贫困人口“看病难、看病贵”方面发挥着重

要作用。文章从理论角度分析了医疗救助制度在整个医疗保障体系和社会救助体系中的功能定位，明确了医疗救助同医疗保险和低保等制度间的相互关系。此外，文章从实践层面分析了古代、近现代、建国后到改革开放前、改革开放后到本世纪初以及现行医疗救助制度的内容，理清了医疗救助制度的历史发展历程，总结了各个历史阶段医疗救助制度的特点，这对于完善现行医疗救助具有重要的意义。

关键词：医疗救助；功能定位；历史；发展；现状中图分类号：F842.684

文献标识码：A

文章编号：1003-0743(2009)12-0032-04

TheHistory，DevelopmentandStatusofMedicalAssistance／LIXin-wei,WUHua-zhang∥ChineseHealthE-conomics,2009,28(12)：32-35

Abstract:MedicalAssistance(MA)isoneimportantpartofMedicalSecuritySystem(MSS),anditplaysanimportantroleinalleviatingdifficultyinacquiringandaffordingmedicalservicesforthepoorinurbanandruralareas.Thispaperana-lyzeditstargetsofMSSandSocialAssistanceSystem(SAS)fromtheoreticalaspect,demonstrateditsrelationshipwithotherinstitutionsasmedicalinsuranceandDiBaoclearly.Inaddition,thepaperanalyzeditspropertyinancienttimes,moderntimes,theperiodfromcountry-foundingtoreformingandopening-up,theperiodfromreformingandopening-uptothebegin-ningofthiscenturyandcurrentMApolicy,showedthehistoryanddevelopmentofMA,andconcludeditscharactersindiffer-entperiods,soitwouldbemeaningfulforimprovingcurrentMApolicy.

Keywords:medicalassistance；policytarget；history；development；status

First-author’saddress:InstituteofMedicalInformation,ChinaAcademyofMedicineScience,Beijing,100020,China

历时2年多，《关于深化医药卫生改革的意见》

《意见》明确了

的支持使贫困人口获得重要的医疗卫生服务，以改善目标人群健康状况的一种运行机制[1]。它在整个医疗保障体系和社会救助体系中发挥着重要作用。

（以下简称为《意见》）终于与公众见面，

未来基本医疗卫生制度由公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系构成，而医疗保障体系包括城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助制度。医疗救助制度是整个医疗保障体系的重要组成部分，是整个医疗保障体系的最后防线，在缓解城乡贫困人口“看病难、看病贵”方面发挥着重要作用。

1.1医疗救助在医疗保障制度中的定位

现代的医疗保障体系的发展趋势呈多元化和多层次性。

所谓的多元化是指医疗保障的主体从过去单纯的主体或者个人发展为、社会和个人的共同参与；所谓的多层次性是指医疗保障体系针对不同人群的医疗服务需求，建立不同的医疗保障制度。现代的医疗保障制度主要由补充医疗保险、基本医疗保险和医疗救助组成。补充医疗保险是在基本医疗保险制度之外存在和发展，并对社会成员起补

1医疗救助制度功能定位

医疗救助制度是指通过提供财务、和技术上

充医疗保险作用的各种社会性医疗保险措施的总称。补充医疗保险是基本保险的必要补充和保障需求的衔接，体现

①中国医学科学院医学信息研究所②中国医科大学社会科学部

北京沈阳

100020110001

了医疗保障水平的差异性，权力与义务在更大程度上的统一性和保障方式的多样性，用于满足多层次医疗服务需求。基本医疗保险是社会保障体系的主体，是由制定、用

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作者简介：李新伟(1981-)，男，实习研究员；研究方向：卫生、医疗保障和农村卫生；E-mail：lxw002028@126.com。

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人单位和职工共同参加的一种社会保险。它是按照用人单位和职工的承受能力来确定大家的基本医疗保障水平，具有广泛性、共济性和强制性的特点。相对于前两者，医疗救助是由主导，保障少数困难群体基本医疗服务需求的制度安排，在整个医疗保障体系中处于最底层，起到“兜底”的作用。可见，医疗救助制度的完善程度，对于满足少数困难群体的医疗服务需求，缓解困难群众“看病难、看病贵”具有重要作用。

遭不幸变故者的救助，社会慈善活动频繁。一是对突遭天灾人祸等急难的救助，灾后的临时性救助活动；二是经常性的社会救助慈善活动，指对鳏寡孤独的救助，给贫病者施药、施粥、收养弃儿乞丐及设义冢收埋枯骨等[3]。

《礼

记.礼运》篇讲道：大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子。使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者，皆有所养。我们的祖先在西周前后就提出了抚养弱势群体的主张，其中“矜寡孤独废疾者，皆有所养”就是指要对疾病困难者给予救

1.2医疗救助在社会救助体系中的定位

1965年美国出版的《社会工作百科全书》曾述：“社助，保障其基本生活的思想[4]。《礼记》则曰：“以保息养

会救助是社会保险的补充，当个人或家庭生计断绝急需救助时，乃给予生活上的扶助，是在整个社会保障制度体系中，最富有弹性而不受拘束的一种计划”。我国社会救助是指：

“社会成员由于各种原因陷入社会生活困境或无法伸

万民，一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富”，其中的宽疾也是对患疾病者给予救助的思想。

除了儒家思想，墨家的“兼爱”思想和道家的“无为”思想都包含了对疾病者给予救助的内容。众所周知，古代儒家思想处于统治地位，受其影响国家积极介入到救助实践中，建立了“社仓”制度[5]，以实现对社会弱势群体的救助，其中自然包括对疾病残疾者的救助。除了的救助外，我国古代还有济贫、养老和育幼的慈善事业。其中与医疗救助有关的可以追溯到南北朝的六疾馆，更为著名的是唐宋年间的悲田养病坊，这种慈善机构最初为佛教寺院所兴办，以后官府委托到地方名人管理，改称“福田院”或“居养院”，对疾病贫困者给予救助。古代的医疗救助，虽然对疾病贫困者起到了一定的作用，但是其根本的目的在于维护封建统治阶级的统治，缓解阶级矛盾，保持社会稳定；它强调国家控制，运用行政手段，而没有采用立法手段[6]。

张其权益时，由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供现金、物资和其他方面的援助与支持的一种制度安排”[2]。社会救助是社会保障体系的重要组成部分，在多层次的社会保障体系中处于最底层，承担着最后一道防线的功能，其作用不可替代。我国农村现行的生活救助体系主要包括农村扶贫、救济和救灾、农村最低生活保障和农村医疗救助制度。农村扶贫是我国传统农村社会救助制度中带有中国特色的一种富有成效的救助项目，它是指国家通过资金、物资和技术输入等方式对农村贫困户和贫困地区进行扶贫和帮助，使其改变贫困面貌、脱贫致富的一项新兴社会救助内容。灾害性救助是指遭受自然灾害（水、旱、风、雹、地震、泥石流、病虫害或霜冻等）的地区和居民，给予的临时性物质救助。最低生活保障制度是社会救助中最普遍、最稳定和最可靠的一种基本救助制度，它覆盖农村所有收入水平低于最低生活保障线以下的贫困者，包括因病、灾、残、老、孤等原因而造成家庭生活困难的居民。农村医疗救助制度是拨款和社会各界自愿捐助等多渠道筹资，对患大病农村五保户和贫困农民家庭实行医疗救助的制度。可见，医疗救助是农村社会制度的重要组成部分，其功能主要是保证少数贫困人口和其他困难群体基本医疗服务需求，缓解特殊群体的疾病经济负担，提高其健康水平。

2.2近现代社会医疗救助思想和实践

近代社会的救助思想一方面继承儒家思想，另一方面

又受到资产阶级民主和西方福利思想的影响，逐渐形成了一种独特的中国式的“补救型”的福利思想。

“补救

型”的社会福利将社会福利看成是一种在常规的社会机制不能正常运转或者不能满足一部分社会成员某些较为特殊的社会需求时而采取的应急措施，因此其目标是“为社会弱者服务”

[6]

。在社会救助领域，颁布了《游民习艺所

《监督慈善团体法》（1928年）和《社会救

章程》（1915年）、

济法》（1943）等一系列法规，其中最著名的是1943年颁布的《社会救济法》，它所救济的6类对象中包括了“妊妇”和“因疾病伤害残疾或其他精神上身体上之障碍不能从事

22.1

医疗救助制度的历史发展古代医疗救助思想和实践

在我国古代，医疗救助是综合性的社会救助制度的一

劳作者”；《社会救济法》规定有12种救济方法，其中包

括“免费医疗”和“免费助产”。由此可见，医疗救助是《社会救济法》这部综合性的救助法规中一项重要的内容，但是遗憾的是统治时期这些救助措施没有得到认真贯彻执行，效果不佳。

部分，医疗救助的发展随着整个社会救助制度的发展而发展，并深受社会救助济贫思想影响。我国自古提倡“仁义”，注重对鳏寡孤独、残疾者的救济和收养，对贫困或突

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2.3建国后到改革开放前医疗救助实践卫生Ⅵ项目中包括了扶贫医疗救助的内容，为使贫困地区妇女和儿童能够公平地享受到基本的妇幼卫生服务，改善其因贫困而不能利用已有卫生保健服务的现状，通过县投资（按照全县总人口人均0.1元的标准）和社会捐赠等筹资形式，为贫困地区的妇女和儿童提供孕产期保健、高危孕产妇住院分娩、产科并发症、小儿重症肺炎和腹泻疾病的医疗救助。

秦巴卫生子项目，原属于我国和世界银行合作的“世界银行贷款秦巴山区综合开发扶贫项目”中的一个子项目，后经我国和世界银行决定，将该子项目纳入卫生

1949新中国刚建立时，医疗救助只是作为社会救济制度

中的一部分，并没有单独建制。由于遭受长期的战争和大范围的自然灾害，社会上需要救助的灾民和贫困人口数千万。此时，救助的重点在于保障灾民和贫困人口的温饱生活，救济的目标在于“不许饿死人”，对于医疗救助的关注度不高。20世纪50年代中期，农村实行合作化以后，农民的生、老、病、死就基本上依靠集体经济来给予保障。即使是因年老病残或体弱多病而部分丧失劳动能力的农民，也可以从集体分派到轻活，直至其完全丧失劳动能力，才由家庭主要负起赡养的责任，同时集体还给予一定的资助。此外，对于建立了“五保”制度，保证无依无靠无劳动能力的孤寡老人、残疾人和孤儿的“吃、穿、住、医、葬（教）”。此外，合作医疗在全国农村范围内广泛建立，20世纪70年代覆盖率达到90%，依据“低水平、广覆盖”的原则，保证了广大农民最基本的医疗服务需求。到改革开放前，基于集体经济，依托于合作医疗和五保制度，医疗救助虽然没有单独建制，但是患病的贫困农民确实可以得到低水平的救助。

Ⅷ项目的B部分。该项目于1998年10月启动，其中B领

域为特困人口医疗救助，计划至少要覆盖项目地区20%的最贫困人口，为他们提供最符合成本效益的预防保健和住院服务（结核病除外）。

卫生Ⅷ项目是我国利用世界银行贷款实施的第8个卫生项目，它的全称是“加强中国农村贫困地区基本卫生服务项目”。项目以“改善农村贫困地区卫生服务体系能力和提高卫生服务利用水平，保证当地居民获得基本医疗卫生保健服务，在农村贫困县人口实现可持续的健康改善”为目标，覆盖我国中西部7个省（市）的71个国家级和省级贫困县的3178万人口，是我国涉及贫困地区范围较大，受益人口较多的卫生项目。该项目总投资1.068亿美元，英国通过卫生Ⅷ项目提供了1501万英镑的赠款。卫生Ⅷ项目自1998年10月正式启动以来，在项目地区开展了大量与特困人口医疗救助有关的活动，明显地改善了项目地区特困人口对基本卫生服务的可及性，降低了因病致贫的风险，受到了当地、基层干部和群众，特别是困难家庭的欢迎，并为国家出台农村贫困人口医疗救助积累了经验，起到了很大的推动作用[9]。

虽然部分地区开展了贫困人口医疗救助实践，但基本上都是在国际组织的资助下进行的，医疗救助还没有纳入到的日常工作中，全国的医疗救助、实施方法和管理机制还没有制定。

2.4改革开放后到21世纪初医疗救助实践

改革开放以后，随着经济改革和家庭联产承包责

任制的建立，农村集体经济逐渐瓦解，基于集体经济的合作医疗制度和五保制度功能逐渐弱化；此外，卫生投入的减少，医疗费用的快速上涨，使得群众“看病难、看病贵”问题凸现，对于贫困农民来说，

“看病难、看病

贵”的问题更加严重，越来越受到和社会的关注。20世纪80年代，医疗救助的概念和做法主要用于我国农村扶贫或加强农村初级卫生保健的工作中；20世纪90年代，随着贫困人口的剧增，一些地方开始通过下发专门文件甚至通过地方立法开展医疗救助，医疗救助成为的一项职责[7]。上海市率先在全国探索建立医疗救助制度，

1990年上海市民政局、卫生局和财政局联合制定了《上海

市城市贫困市民急病医疗困难补助办法》，对于无直系亲属依靠、无生活来源和无生产劳动能力，生活依靠救济的孤老、孤儿和孤残人员，民政部门给予定期定量救济的其他各类特殊救济对象，家中无人在业和无固定经济收入的社会困难户，市和区、县党政领导机关交办的个别特殊对象给予门诊补助和住院补助，农村疾病补助经费来源于农村集体经济，由民政部门负责管理[8]。

除了各地积极探索建立医疗救助制度外，国内外研究机构和国际组织也进行了大量实验、研究和有益的探索，其中影响最大的就是世界银行贷款综合性妇幼卫生项目（以下简称卫生Ⅵ项目）、秦巴卫生子项目和中国基本卫生服务项目（以下简称卫生Ⅷ项目）。

2.5全国医疗救助制定

近年来，群众“看病难、看病贵”问题凸现，城乡困

难群众无力承担高额的医药费，无法获得所需的医疗服务，长期陷于“贫困—疾病”的泥淖引起了和社会的关注。

2002年，召开了全国农村工作会议，并做出了《中

共

关于进一步加强农村卫生工作的决定》，指

“对

出“建立和完善农村合作医疗制度和医疗救助制度”，

农村贫困家庭实行医疗救助。医疗救助对象主要是农村五保户和贫困农民家庭。医疗救助形式可以是对救助对象患大病给予一定的医疗费用补助，也可以是资助其参加当地

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合作医疗。医疗救助资金通过投入和社会各界自愿捐助等多渠道筹集。要建立的医疗救助基金，实行个人申请、村民代表会议评议，民政部门审核批准，医疗机构提供服务的管理”，给予支持”

[10]

疗救助是不可推卸的责任，具体说来包括筹资、管理、规划和监督职责，这对于医疗救助的发展至关重要。

二是加强医疗救助立法。法律具有强制性，对于、社会和公众具有约束力，它是国家意志的体现。加强医疗救助立法，明确、社会和公众等责任主体的责任、权

“对农村合作医疗和医疗救助

。

《民政部、卫生部、财政部关于实施农村医（以下简称《救助意见》）中对农村医疗救

2003年，

疗救助的意见》

力和义务，只有这样才能避免更替和领导人关注领域的改变对医疗救助工作的不利影响，从而保证医疗救助制度建设的稳定性和可持续性。

三是将医疗救助制度纳入到医疗保障体系乃至整个社会保障体系建设规划中。医疗救助是医疗保障体系的有机组成部分，它与医疗保险虽有不同但又密切相关，医疗救助实施效果在很大程度上取决于医疗保险制度的完善程度。因此，医疗救助制度的建设不可能孤军突进，而需要整个医疗保障体系为依托。谋全局者可谋一域，医疗救助发展的上上策在于将其纳入到医疗保障体系乃至整个社会保障体系建设规划中，从建设和谐社会的高度认识医疗救助的重要作用，科学规划其长远发展。

参

考

文

献

助的内涵、目标原则、救助对象和救助办法有了更为具体的规定。

《救助意见》中指出“农村医疗救助制度是

拨款和社会各界自愿捐助等多渠道筹资，对患大病农村五保户和贫困农民家庭实行医疗救助的制度。力争到2005年，在全国基本建立起规范、完善的农村医疗救助制度”[11]。为加强农村医疗救助基金管理，保证农村医疗救助基金运行安全，财政部和民政部于2004年制定了《农村医疗救助基金管理试行办法》，其中对基金的使用、筹资和管理作了明确的规定[12]。

为缓解城市困难群众医疗难，2005年3月14日，转发了民政部、卫生部、劳动保障部和财政部《关于建立城市医疗救助制度试点工作意见》，提出：从

2005年开始，用2年时间在各省、自治区、直辖市的部分

县（市、区）进行试点，之后再用2~3年时间在全国建立起管理制度化，操作规范化的城市医疗救助制度[13]。

至此，在我国历史上医疗救助制度第1次从整个国家层面上单独建制，并明确了的筹资责任，界定了救助对象，建立了管理机构，确定了发展目标，医疗救助制度被纳入到整个社会建设规划中，从此进入了快速、规范化建设阶段。到目前为止，城乡医疗救助在全国范围内基本建制，救助制度逐步完善，救助水平逐渐提高，它在满足城乡困难群众基本医疗服务需求，缓解困难群众“看病难、看病贵”方面发挥了越来越大的作用。

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[7]时正新.中国的医疗救助及其发展对策[J].国际医疗卫生导

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3医疗救助发展历史给我们的几点启示

从古代“施舍救济”的临时性安排，到现代规范化制度

2002(11):5-11.

[8]上海市民政局，卫生局，财政局.上海市城市贫困市民急病医

疗困难补助办法[Z].1990.

的建立；从统治阶级安抚民心和维护自身利益的政治手段到现代服务于民的执政理念确立，医疗救助自身的发展取决于整个社会政治和经济制度，可以说医疗救助制度是统治阶级执政理念的直接体现。回顾医疗救助的发展历史，对于我们完善现代医疗救助制度具有一定的借鉴意义。

一是明确责任。我国规定：

“中华人民共和国

[9]卫生部国外贷款办公室.中国基本卫生服务项目特困人口医疗

救助实施手册[Z].2004.

[10].、关于进一步加强农村卫生工

作的决定[Z].2002.

[11].民政部、卫生部、财政部关于实施农村医疗救

助的意见[Z].2003.

公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。由此可见，公民获得医疗救助是赋予他们的权力，为困难公民提供医

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[12]财政部，民政部.农村医疗救助基金管理试行办法[Z].2004.[13].民政部、卫生部、劳动保障部、财政部关于实

施城市医疗救助试点工作意见[Z].2005.

[收稿日期：2009-10-20]（责任编辑：杨永萌）

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