廉租住房与经济适用住房衔接问题研究

鲍家伟

（中国人民大学公共管理学院，北京１００８７２）

摘要：廉租住房与经济适用住房衔接问题突出表现为两房保障对象之间没能充分衔接和两房实施及监管过程相互衔接不到位。各地解决两房衔接问题所采取的措施可分为创新制度和完善制度两个方面，前者从衔接两房保障对象入手，建立性租赁住房新模式，形成“廉租住房———性租赁住房———经济适用住房”三层次住房保障模式；后者保持“廉租住房———经济适用住房”两层次住房保障模式不变，从完善制度出发，逐步健全，加大执行和监管力度。为了更好地解决两房衔接问题，建议从两房的制定、执行和监管三个方面综合考虑：统筹制定两房；建立协调机制，严格执行两房；建立有区别但又统一的监管体系。

关键词：廉租住房；经济适用住房；衔接中图分类号：Ｃ９１３．３１

文献标识码：Ａ

文章编号：１００３－８４７７（２００８）０７－００９１－０３

《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔２００７〕“城市廉租住房制度是解决低２４号）指出：收入家庭住房困难的主要途径”“经济适用住房供应对象为；城市低收入住房困难家庭”。［１］为了切实解决城市低收入家庭住房困难问题，廉租住房制度和经济适用住房制度根据住房保障总体的要求，分别针对不同的保障对象制定了相应的住房管理办法和实施措施，努力做到各有所保，并保证两者之间的充分衔接。就现阶段各地执行情况来看，取得了一定的效果，一些城市低收入家庭逐步实现了安居梦想。可以说，作为我国住房保障体系的最基本层面，这两项制度在解决我国城市低收入家庭住房困难方面发挥了积极作用。

虽然两项制度力求各有所保、充分衔接，但在执行过程（下称“两房”）在衔接上出现了中，廉租住房和经济适用住房

一些问题，比如两房保障对象之间的衔接不到位造成城市低收入住房“夹心层”群体的出现、实施监管未能做到充分衔接等，一定程度上妨碍了的有效实施，影响了住房保障体系的整体建设。因此，如何较好地解决两房衔接问题，特别是突出问题，让两项制度真正做到无缝衔接，充分发挥各自效力，对构建和完善我国住房保障体系有着重要作用。

出问题之一即两者保障对象之间没能充分衔接。按照要求，两项制度的受惠群体应该覆盖城市低收入住房困难家庭，相互衔接，然而目前社会上还是出现了一个“既不够廉租的住房困难群体，即所住房申请标准，又买不起经济适用房”

谓的低收入“夹心层”。究其原因，一是制度设计缺乏统筹考虑，各自表述，对保障对象的界定标准和范围没能有效衔接，造成制定上的缝隙；二是制度设计虽有所考虑，但在执行过程中，没能严格落实相关规定或执行存在难度，造成执行上的缝隙。

以北京市为例，《北京市城镇廉租住房管理试行办法》（京政办发［２００１］６２号）规定的保障对象须同时符合：（１）具有本市非农业常住户口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭；（２）家庭人均住房使用面积７．５（含）平方米以下。［２］《北京市城镇居民购买经济适用住房有关问题暂行规定》（京政办发［２０００］１３１号）规定的申购对象须为：（１）本市城镇居民须是无房户和现住房面积未达到本市规定的住房补贴面积标准的未达标户；（２）在２００１年底以前，本市城近郊区城镇居民家庭年收入在６万元（含）以下的，可购房；２００２年（含）以后年份，本市城镇居民购房的家庭收入标准由市

［３］

有关部门公布。可以看出，虽然两项都明确了各自的保

一、两房衔接出现的突出问题障对象，但对界定标准和范围未能统筹考虑，相互之间缺乏连续性，无法体现具体的衔接方式，因而在执行过程中，

１．两房保障对象之间没能充分衔接。两房衔接出现的突

作者简介：鲍家伟（１９８２—），男，中国人民大学公共管理学院土地管理系２００６级博士研究生。基金项目：２００８年度国家社科基金项目“宏观中土地作用研究”的成果。项目编号：０８ＢＪＹ０５７

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虽能做到各有所保，但相对分离的保障范围最终造成夹心层的出现，顾头顾尾却忽视了中间。

（２）按有关规定，需要安排的特殊住房困难群体。经济租赁房的配租标准为：单人户配租３０平方米户型，二人户配租４５平方米户型，三人以上（含三人）户配租６０平方米户型。经济租赁房租金标准以物价部门核定的成本租金为基础，根据市场供求情况，实行动态管理，每年调整一次。承租经济租赁房合同期限原则上为２年。

《关于进一步促进我２．深圳公共租赁住房模式。深圳市

市住房保障工作的若干意见》（深府［２００７］２６２号）明确提出：“建立健全面向不同层次低收入户籍居民家庭为主体的廉租

［５］住房、公共租赁住房、经济适用住房等保障性住房制度。”即

２．两房实施及监管过程相互衔接不到位。廉租住房

制度和经济适用住房制度都是为解决城市低收入住房困难家庭所制定的住房保障，其目的是尽可能通过来保障这一群体的住房需求，实现住有所居。由于制度的不同，其保障目的和形式也不尽相同，比如廉租住房制度是以配租的方式让受保障者拥有房屋使用权；而经济适用住房制度是以住房购买的方式让受保障者获得房屋的有限产权。因此在实施监管过程中，根据制度的自身特点确定相应的措施是非常必要的。然而作为隶属于同一保障体系、服务于同一群体的两项制度，在现实操作中，各地过多地强调对的各行其是，忽视了两者的共同点，没能将其很好地衔接起来，由此增加了的实施监管难度，殆耗更多的行政成本。毕竟诸如对两房对象的审核、退出机制的拟定等程序，是一脉相承的，也是可以充分衔接的。两房实施监管过程的相互衔接不到位，势必会影响住房保障体系的整体构建。

两房保障资金的衔除上述之外，住房标准之间的衔接、

接等也是两房衔接中出现的问题，需要进一步地深入分析和探讨。

在已有的廉租住房和经济适用房模式基础上，增加了公共租赁住房以实现两房的衔接。

深圳市公共租赁住房的主要保障对象为家庭年收入在申请前连续两年均低于该市住房保障机构公布的相应的低收入线标准，在该市不拥有任何形式的住房或住宅建设用地并符合住房保障机构规定的其他申请条件的户籍居民家庭。租金标准以保本微利为原则，并按上年度同区域同类住房市场指导租金标准的一定比例下浮，由住房保障机构确定，每年向社会公布租金调整结果。公共租赁住房单套建筑面积一律不超过５０平方米。

租住公共租赁住房的居民家庭，首次签约的租赁期为２年，２年内不必进行资格复核；超过２年的，由住房保障机构每年进行资格复核，凡不再符合相关规定的，市、区住房保障机构按规定收回住房或将租金提高到市场价格水平。［６］

除此之外，深圳市通过公共租赁住房方式来加强和改善非户籍常住低收入人口的住房保障，从稳定低租金水平的市场出租屋价格、产业园区配套员工集体宿舍等多方面出发，将非户籍常住人口低收入家庭分年限逐步纳入住房保障体系；对于所需专门人才的住房保障，比如从国内外引进的初中级人才和行政事业单位新录用的初级人员，在公共租赁住房中安排适当比例的房源作为人才公寓或周转用房。

二、各地解决两房衔接问题采取的措施

目前，各地就两房衔接问题开展了研究和实践，一些城市从衔接两房保障对象入手，通过创新制度，建立新的住房保障模式，以此作为两房相互衔接的纽带；有的城市从完善制度出发，逐步健全，加大执行和监管力度，为解决两房衔接问题提供可行的方法。

（一）创新制度。在已有廉租住房和经济适用住房基础上，针对衔接问题创新制度，建立性租赁住房模式，形成面向城市低收入住房困难家庭的“廉租住房———性租赁—经济适用住房”三层次住房保障模式。（目前一些城住房——

市出现面向城市中等收入“夹心层”的经济租用房，亦属于性租赁住房。下文所选福州、深圳和青岛实例均为解决城市低收入家庭住房困难。）

３．青岛租赁住房模式。２００７年７月１１日，全国首个租赁

住房项目在青岛市市北区河马石村正式动工。青岛市以投资建房向外租赁的方式，通过财政预算渠道筹集资金，专“十一五”期间基本解决人项用于建设租赁住房，其目的是在

均住房１０平方米以下、年均收入在城市居民人均可支配收入线以下、“夹心层”家庭的住房问题，以实２．７７万户低收入现两房之间的无缝对接。［７］

青岛市租赁住房采用的是“主导———企业代建———管理”的建设和管理模式，确立了在租赁住房建设、管理管理中的主导地位，避免完全市场化所带来的成本高、难等弊端。租赁住房平均单套建筑面积５５平方米左右。

除上述之外，厦门的由面向中低收入家庭和特定对象提供的限定建设标准和租金补助标准的社会保障性租赁房；成都的面向中等偏低收入和低收入家庭的租赁型经济适用住房等，都是为解决两房衔接问题所采取的措施。

（二）完善制度。此种情况以保持“廉租住房———经济适用住房”两层次住房保障模式不变，通过进一步完善现有制

１．福州经济租赁房模式。［４］福州市通过启动经济租赁房

制度，缓解低收入“夹心层”群体住房困难，有效解决两房衔接问题。根据《福州市经济租赁房管理暂行办法》（榕政综购买、改［２００８］５５号），所称经济租赁房，是指通过新建、造国有公房等方式归集房源，专项作为租赁使用，并限定租赁对象、套型面积和租金标准的周转过渡性住房。其承租对象为：

（１）在福州市五城区范围内工作、不符合廉租住房、经济适用住房申购条件的以下两类人员：①在福州市建立住房公积金账户的市、区直机关及事业单位编制内的工作人员，其本人及配偶、子女在本市无住房的；②在福州市建立住房公积金账户且在本市缴纳税款的高新技术企业引进的、经人事部门认定的紧缺急需人才，以及具有硕士及硕士学位以上或中级及中级职称以上的技术人员，其本人及配偶、子女在本市无住房的。

・・９２度，总结已有经验，逐步实现两者之间的无缝对接。

以广州和郑州为例。广州市通过实践不断摸索，根据不同收入阶层逐步搭建了多层次的、梯级的住房供应消费体系：中等收入以上群体购买商品房，中等收入群体购买限价房，低收入群体购买经济适用房，双特困户则住廉租房。郑州市现有住房保障体系包括廉租房、经济适用房、限价商品房等类型，目前正借助城中村改造大力推进廉租房、周转房建设，为大中专毕业生和外来务工人员解决住房需求。两个城市都是在已有基础上，针对实施监管过程中出现的问题，不断完善制度，构建完整的住房保障体系，有效地解决两房衔接问题。

充分衔接。

两房制度确立以来，各地在落实上步伐缓慢，问题频出。以廉租住房为例，截至２００７年１１月底，全国只有８０．２万个家庭获得保障，而我国低保住房困难户达４００万，加上

［９］

低收入住房困难家庭，将有１０００万户需要廉租房。基于此，

要严格执行，不允许阳奉阴违，不允许打擦边球，只有将落到实处，住房保障体系才能逐步健全和完善。

其次，两者同为针对城市低收入住房困难群体的保障，在执行过程中如果出现由于衔接不充分而引发的问题，需及时进行协调，找出问题所在。属于制定有欠缺的，应秉持动态调整原则，改正中的不足；属于执行衔接不到位的，应调整执行措施，避免问题的进一步扩大。

三、解决两房衔接问题的建议

从各地采取的措施来看，不管是创新制度还是完善制度，都遵循一个原则，即从的制定、执行和监管三个方面来考虑和解决问题。为了更好地解决两房衔接问题，以下从这三个方面提出建议。

３．建立有区别但又统一的监管体系。两房虽各有所

表，但某些内容是一脉相承的，通过建立有区别但又统一的监管体系，在两房的监管上做到充分衔接。

所建立的监管体系的核心是设立一个专门的监管机构，在两房执行过程中，根据两者的不同之处制定有区别的监管办法，相似或共同之处采用统一的监管办法。比如对廉租住房保障资金使用情况的监管和对经济适用住房上市交易的监管，所采取的措施是不同的；而对于保障对象的退出监管、工作责任监管等这些具有共性的，可以统一考虑监管措施。

因此，深入研究两房，分析其异同和相同之处，建立有区别但又统一的监管体系，其目的就是尽量减少监管的难度，节约行政成本，从根本上避免由于多环节监管而引起的两房衔接问题。

１．统筹制定两房。从构建和完善我国住房保障体系

的大出发，针对城市低收入住房困难家庭，统筹考虑，在两房的制定上做到充分衔接。

现阶段，我国城市低收入阶层人数众多，还不可能在短期内大范围地解决他们的住房问题，这就需要通过统筹分步骤地形成一种适度、多样、梯次供应的保规划，有计划、

障模式，在这种模式的各层次之间必须是相互衔接的。目前，两房作为该模式中的两个层次，在其制定上必须统筹考虑、充分衔接。当然，性租赁住房作为有效衔接两房的一种新层次，给住房保障体系添入了新的亮点，其作用还是有的，但是从长远来看，性租赁住房或许只能作为住房保障的一种过渡模式，因为随着经济社会的发展和对住房保障力度的加大，廉租住房制度和经济适用住房制度必将实现双向靠拢，甚至趋于统一。

统筹制定两房的关键在于两房保障对象的相互衔接，《若干意见》指出：“经济适用住房供应对象为城市低收入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象衔接。”《经济适用住房管理办法》（建住房［２００７］２５８号）同时指出：“经济适用住

［８］

房供应对象要与廉租住房保障对象相衔接。”制定时，

［１］

参考文献：

［１］．关于解决城市低收入家庭住房困难的若干

意见［Ｚ］．２００７－０８－０７．

［２］北京市国土房管局．北京市城镇廉租住房管理试行

办法［Ｚ］．２００１－０７－３１．

［３］北京市建委，北京市国土房管局．北京市城镇居民

购买经济适用住房有关问题暂行规定［Ｚ］．２０００－１２－２９．

［４］福州市．福州市经济租赁房管理暂行办法［Ｚ］．２００８－０３－１９．

［５］深圳市．关于进一步促进我市住房保障工

作的若干意见［Ｚ］．２００７－１２－０６．

需通过城市低收入家庭住房状况调查，摸清数量，逐步建立其住房档案，并进行分析和研究，综合确定两房保障对象的范围和标准，力求两者的无缝衔接。需要关注的是，现行两房保障范围仅局限于本地户籍人口，而对于非户籍人口，如对当地经济社会发展有突出贡献的农民工和外来务工人员（包括未取得户口且刚毕业的年轻优秀人才）等往往没有涉及，今后这一住房困难群体势必会逐步纳入住房保障范畴。因此，住房保障一旦突破户籍制度的，在制定上也需做好衔接。

除此之外，诸如申请、审核、公示及退出机制等程序，都有相似之处，在制定时亦要统筹考虑，充分衔接。

［６］深圳市国土资源和房产管理局．深圳市公共租赁住

房管理暂行办法［Ｚ］．２００８－０１－１８．

［７］董学清，徐冰．当房东破解住房难，青岛近３万

“夹缝”户安居有期［Ｎ］．经济参考报，２００７－１０－２２．

［８］建设部，等．经济适用住房管理办法［Ｚ］．２００７－１１－１９．［９］李葆华．全国近千万户居民需要廉租房［Ｎ］．中华建

筑报，２００８－０３－０６．

责任编辑

姜凤玲

２．建立协调机制，严格执行两房。按照要求，严格执

行两房，同时建立协调机制，在两房的执行上做到

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