2011年关于中国宪法修改与宪政建设三

中国宪法修改与宪政建设三

具体来看，政治文明包含以下几个内涵：政治的民主化、政治的法治化、政治的责任化、政治的人道化和理性化、政治的公开化等内容。这里每一个内容都与宪政有密切的关系。都可以通过宪政建设得以实现，所以我们认为，宪政建设是政治文明的必由之路。

第三，宪政建设是制度强国、制度兴国的必由之路。制度的功用在经济发展中的地位越来越被人们所认识，在经济学领域还产生了制度经济学。经济学家和社会学家为落后总结了许多因素，例如人口膨胀、粮食危机、能源短缺、投资不足、资源匮乏、生态失衡、技术落后等。V.奥斯特罗姆、D.菲尼和H.皮希特则认为“制度”在其中也起着十分关键的作用，他们通过分析市场和立宪的互动而发现制度创新主要不是市场现象，而是源自宪法秩序下的制度供给。美国的强盛与1787年制定、1789年生效的美国宪法及其稳定的实施有着极大的关系。

从宪法学的角度看，第三世界国家经济落后的原因，除了上述资源、技术等方面的因素外，宪法制度的供给严重不足亦是十分关键的因素。比较分析的结果表明，许多落后国家的贫困的经济与落后的政治模式是一对“孪生子”。相反，有些人口密度、自然资源和能源储量等等许多方面条件较落后的国家，由于建立了民主宪政，经济上也能创造“奇迹”。 即使一个国家依靠政府的强力推进发展了国家经济，但如果没有建立现代宪政体制，经济成果也可能毁于一旦，例如我们的近邻印度尼西亚，苏哈托政变成功之后，一直是奉行政府强力主导推动经济的方法，也确实使印尼的经济进入了20年的高速发展期，印尼老百姓从农业文明的渔村步入了工业文明，苏哈托认为自己对国家贡献大，放纵自己的家族及利益团体大肆侵吞国家利益，形成了庞大的特权集团，国家政治十分腐败，贫富悬殊巨大，金融体系紊乱，一句话，没能建立一个宪政的、法治的政治体制，最后在1997年亚洲金融风暴中，几个月的时间毁掉了20年的经济成果，几天时间就跑掉了决大部份外资，国家经济一蹶不振。真是应验了一句话“辛辛苦苦几十年，一夜回到解

放前”。世界经济发展史表明，现代经济的起飞，必须有一个表达大众意志和利益的宪政政治结构来承载，并通过它源源不断地进行制度供给或制度创新。近代中国改良主义思想家倡导的立宪实践和宪政运动，无非是企图通过宪政的制度供给来摒弃导致国力贫弱、经济落后的旧制。振兴中华一直是近代中国仁人志士梦寐以求的理想，有不少有识之士设计了很多强国之策、强国之路，如“军事强国”、“文化救国”、“实业救国”、“教育救国”、“科教兴国”等，我们还有必要高度重视“宪政强国或制度强国”的理念，并切切实实地付诸实践。只有这样，中国的改革开放才能真正走上健康、稳定、长期的发展轨道，中国的经济、政治和社会发展才能并驾齐驱、良性循环。

这里可能有人会质疑：你的“宪政强国论”不是一种宪政工具主义的观点吗?不错，许多学者反对和抨击工具主义的宪政论，认为不把宪政当作目的，只视其为工具，是短视和危险的。的确，从完美的宪政理论出发，宪政应当是目的，而不仅仅是手段和工具。但现实告诉我们的是，促使国人认识到宪政是国家发展的有效工具较之是目的更为紧迫和必要。我国宪政生成和发展的必要的经济条件、社会环境、文化基础和心理承受能力还很不理想，我们的理论不能只追求动听和超前，还要考虑实际功效。对自身是否有利是人类心理接受的前提基础，如果政府和人民能够一致认识到宪政建设是国家强盛、人民幸福的必要的发展途径，那就很有意义，而一旦踏上宪政建设之途，亲身体验到宪政建设带来的福址时，自然就会认识到宪政具有的目的性价值。

三、如何进行宪政建设

中国宪政建设的路径有很多种选择，在这里我谈一下我的观点：

第一，认真对待宪法，高度重视宪法的监督实施，切实发挥宪法的实际功用。这一条在中国的宪政实践中是非常重要的。一个不容忽视的现象是：82年宪法实施至今，我们的宪法在扎根社会、干预大众生活的广度、深度方面十分有限，宪法仍然不能为广大人民群众所了解，更谈不上为人民所热爱。究其原因，一是在于我们只认为宪法是最高法，而没有把最高性落在实处，没有首先认识到宪法也是法律，具有普通法律一样的规范性、可操作性、可诉性、强制性。比如最高人民法院在50年代和80年代下达通知，要求

各级法院在审理案件时不得直接援用宪法条文，这个通知本身就有违宪之嫌，关于这一点需要另文专述。也许最高院这么做可能确实是出于维护宪法至尊地位的考虑，但实际效果适得其反。比如人们公认现行宪法确实是一部体现民主精神的好宪法，这部宪法确认了公民的基本权利，它构成了普通法规定公民权利的基础。但令人遗憾的是，由于没有宪法诉讼制度，中国公民还无法运用宪法来进行司法救济，现实中有许多明明侵犯了公民的宪法权利，但在现行体制上无法维权。所以有学者就说，最高的宪法就像商家悬挂的空气球，高高在上，除了有点广告宣传效果外，对人的行为一点用处都没有，大风吹来，可能跑得无影无踪。越来越多的学者和民众认为，宪法的根本性、最高性还应当表现为宪法是公民权利救济的最后手段、最根本性手段，当其他手段无法保障公民权利时，宪法可以扮演最后或最高的护法使者，这就要求宪法应当被律师所援引，被法院所适用。关于权利，有句谚语：“无救济，无权利”，如果无法救济，就没有权利可言。宪法只有扎根于民众，贴近生活、贴近实际，才能在人民心中享有崇高的地位，才可能是最高的、最根本的。二是公民权利入宪、入法比较滞后。在我国立法活动中，经济立法、行政立法比较受到重视，而公民权利立法则比较滞后。比如现实生活中出现的隐私权、罢工权、环境权问题等，应当规定在宪法中去，但迟迟没有立宪。宪法虽然规定了公民的言论、出版、结社、集会、游行、示威的自由，但新闻法、出版法一直未能出台。如果宪法条文，尤其是关于公民基本权利的条款能够直接适用于法院的审判活动中，则宪法权利和自由是否规定于普通法之中并不特别重要，但在我国宪法远离司法实践的情况下，宪法权利和自由还游离于普通法之外，则人权的保护就很成问题。“宪法是人民权利的保障书”应当有它的实质内涵，如果它能成为现实生活中人民维权的武器，那这么说也没错。但仅仅是宣告一下权利，实际上无法运用它，能说它是权利保障书吗?列宁说“宪法就是一张写着人民权利的纸”，如果她不能成为人民维权的武器、监督政府的利刃，那她也仅仅只是一张纸。所以我们绝不能仅仅把宪法视为一张纸。三是违宪审查制度或者监督宪法实施制度还不完善，还存在缺位现象。正如许多学者所看到的：如果一个国家只规定了民法，而没有设立专门处理民事争议的法院，或者只是规定了刑法，而没有设立负责刑事审理的法院，这些写在纸上的有关法律规定能获得有效实施吗?显然不能。进一步的问题是，如果我们设立了这样的机构，但它基本上没有进行运作，这些写在纸上的有关法律仍然不能获得有效的实施。现在人们经常能看到这样的事例，违法、违纪有机构负责追究，违宪被追究的事件却鲜见于世。这其实与相关制度的缺位和有效运

作不够有关。宪法规定全国人大及其常委会都负责监督实施宪法，全国人大会期如此之短，议题如此之多，会议代表人数如此之多，人们有理由怀疑它如何有效能开展监督宪法实施的工作。事实上，全国人大目前没有行使过这个职权。常委会是监督宪法实施的常设性机构，在时间保障和议事效率方面有优势，但实践中它也很少运用这一职权。2003年3月湖北青年孙志刚被错误收容致死引发社会广泛关注，三位青年法学博士以普通中国公民名义向全国人大常委会提出建议，要求对《收容遣送办法》进行违宪审查，贺卫方等五位法学家同样联合向全国人大常委会提出建议书，就孙志刚案及收容遣送制度实施状况提请有关机关启动特别调查程序，这些事件充分说明了社会和民众希冀最高国家权力机关启动违宪审查机制，着力改变宪法监督薄弱这一现象。后来还是没能启动，而是由国务院废除收容遣送条例，制定了一部“城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法”。点评。退一步来说，即使全国人大常委会启动了有关程序，但它和人大本身一样面临这样的质疑：它怎么可能去审查和宣布自己制定的法律有违宪之嫌?“任何人都不能做自己案件的法官”，这是一个政治铁律。如果我们认定即使是人民的最高代表机关也应当受到制约的话，那这一段话可以视为给我们的警醒：“如果国家中存在制定所有法律的一个机构，那么对这种机构的运作的唯一的法律限制就是它自己所制定的法律;那就是根本没有限制可言。” 所以如何完善中国的违宪审查机制，进行制度创新，已经成为宪政建设十分紧要的工作。

第二，认真加强和改善人民代表大会制度建设。人民代表大会制度是我国宪政建设的基本平台，是我国宪政建设真正的主体之本、动力之基、活力之源。在中国的具体国情下，脱离了人大制度，宪政建设就是无本之木，无源之水。为什么这么说?有两点理由：一是人民代表大会制度所蕴涵的人民主权原则、公民权利保障原则、人民监督原则以及社会主义法治原则都是宪政的题中应有之义。我国宪政制度存在的种种不足，都可以在人大制度运行不够理想、机制不够完善中找到缘由。人大工作的实践证明，必须从人大制度入手，着眼于提高代表选举的民主性、完善代表的选举方式、完善代表的组织构成、提高代表的素养、建筑坚实的活动平台、建设代表履行职务的实在环境和保障措施、加强对代表的监督制约机制、提高人大的权能、加强人大制度运行的有效供给，才可能为宪政建设真正的主体之本、动力之基、活力之源。二是加强和完善人民代表制度的可预期性较强，可把握性较大，政治风险较低，成本收益比较合理，经济可行，

对宪政建设的推进是深层次的、潜移默化的、稳定有序的。人们谈及我国宪政建设的不足或者说障碍总是联系我国现实的政治文化、政治环境等问题，从这些原因入手去探讨建设宪政，当然也有意义，但恐怕失之空乏，缺乏可预期性，难以把握。既然中国宪政制度的许多不足置根于人民代表大会制度各个环节的弊端，我们不妨从现行人大制度框架内积极稳妥地推进人大的改革和完善，进而促进整个国家的宪政发展。这样做的政治风险较低。试举几例加以说明。比如中国的“三农”问题非常严重，关乎国家改革发展稳定大局。政府、学术界、民众都在设计种种方案，试图解决“三农”问题，但笔者以为，只要改变目前选举法中城乡每一代表所代表的人口数不平等比例规定(以前1比8，现在是1比4)，真正实现选举权的平等原则，让国家和地方各级权力机关中农村和农民的代表达到适宜的程度，使他们在国家和地方的立法和各项决策中有相当的发言权，三农问题的解决就有了制度保障。有的国家在国家决策上之所以没有出现工农业价格的剪刀差，没有出现歧视和剥削农民的政策，与国会中农民代表的声音强大关系密切。解决中国的三农问题，我们无法预先设计何种政策更有效，但当权力机关中有相当比例的农民代表为农业、农村、农民说话时，他们的声音与其他各行各业的声音经过碰撞、汇集、融合，就会产生符合国情现实的具体法律政策，而不是相反。又如，中国各级人大职权运用中的监督力度非常不够，种种政府决策失误和公权腐败现象与人大监督薄弱不无关系，如果我们通过改革完善代表制度，使人大组成人员在构成上、素质上、能力上、履行职务的方式方法上有大的改观，则势必改变人大监督不力的现状，进而大大减少政府决策失误和公权腐败现象。再比如，中国各级党政机关都有信访部门，有专门的编制、人员和经费，成本很高，每年接待人民来信来访不计其数，但基本上批转来批转去，很难解决问题，远远满足不了人民的要求，收益甚微，不如加强代表的工作，首先使其职业化(当然要减少代表人数)，配备必要的工作助手和工作条件，使他们有条件接待人民来信来访，然后运用代表职权和通过人大的集体职权运用去解决有关问题，由于是在体制内督促(人大有权监督同级一府两院)，效果可能更好。这样既提高了人大代表和人大在人民心目中的地位，加强了人民与代表、人民与人大的联系，也符合人大制度的根本宗旨。

当然，人大制度的发展完善是一个很大的课题，需要专门讲。我去年通过投标获得北京天则经济研究的一个招标课题，就是专门研究中国代表制度的改革问题，已经完成了，大约8万字，最近将在法律出版社出版，里面有许多我对代表制度改革的比较系统全面的设想和论证。

第三，切实推进政治体制改革，高度重视宪政具体制度、具体程序的建设及制度创新。“不积跬步，无以至千里。”中国宪政建设必须遵循从程序入手、着眼于具体细节、立足于微观环节，采取先易后难的思路，具体而微地、积极稳妥地、渐进地推向前进。从某种意义上说，政治体制改革和宪政建设是一个问题的两个方面。所以，政治体制改革和宪政建设结合进行，在政治体制改革中加强宪政建设，在宪政建设中注重政治体制改革。我国政治体制改革一直滞后于经济体制改革，原因固然很多，但担心改革步伐过大、局面失控以及不知道从什么地方下手是很重要的原因。今天政治体制改革已经势在必行，宪政建设也获得了上下一致的体认，如何操作已经现实地摆在我们面前。笔者感到，政治体制的不足表现在很多方面，但一言蔽之，就是长期“重内容、轻形式”、“重实体、轻程序”，只重视政治民主的原则宣告、宣传，忽略具体的制度建设、轻视民主程序的健全，以致民主政治无从在具体程序中实现，无法落实于具体环节细节中。实际上，民主政治的许多内容本身就是形式，民主政治的实体离不开具体程序，没有民主程序的保障落实，就没有民主政治的真正实体，孙中山先生曾专门研究过如何开会，其意也是如此。今天人们逐渐认识到了这一点，开始注意在具体制度建设上下功夫。比如，现在不少省任命地、州、市的党委一把手时，采取省委全会无记名投票方式，从而杜绝省委主要领导一人说了算的弊端。还有的地方党委开始实行党的代表大会年会制和常任制。这些都是很有价值的党内民主建设的步骤。只要不断地在具体环节上建设民主，党内民主生活健全完善必然推进国家民主生活的健全完善。关于这一点：中共中央主办的理论刊物《求是》杂志2003年第12期刊登中央社会主义学院副院长、教授甄小英和中央党校博士生李清华联合撰写的文章《以党内民主推进人民民主》。文章尖锐指出，从世界社会主义运动遭受挫折和一些大党、老党相继丧失执政地位的教训看，不发展经济、不改善人民生活是死路一条;不改革政治体制、不实行人民民主同样是死路一条。中国社会主义市场经济的发展，迫切要求深化政治体制改革，改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度，大力推进人民民主，进一步革除经济发展的体制性障碍。文章强调要以党内

民主推进人民民主。如果说，我们在改革中采取先经济体制、后政治体制，经济体制改革中采取先农村、后城市的渐进式改革模式是成功的话，在政治体制改革或者宪政建设方面更应该采取这种稳打稳扎、从具体程序入手的改革思路，下大气力完善宪政建设的一系列具体微观制度、程序。可以说，中国宪政建设不可能一蹴而就，只可能采取渐进累积型的发展道路，不断地在具体环节上建设宪政。

第四，切实加强和改善党的领导，科学把握执政规律，提高执政水平，发展党内民主。党的十六大政治报告指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。”加强宪政建设必须在党的领导下进行，但党本身也要置身于宪政程序之中，宪法一方面规定了宪法的最高法律地位和根本行为准则，另一方面也确立了党的领导原则，党章规定了“党必须在宪法和法律范围内活动”。结合宪法的规定、十六大报告的精神及党章的规定，一个必然的结论是：党领导我国的宪政建设，同时党的领导又是在宪法和法律范围内进行(因为“领导”就包含在“活动”语义中)。党章规定：“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央”，我们有必要进一步提出：全党和中央最终要服从宪法。这是新时期加强和改善党的领导的立足点，是科学把握执政规律，提高党的执政水平的出发点。

前已言及党内民主对国家民主的意义。中国共产党的执政党地位，党组织与国家机构具有相似的同构性，功能的紧密性，决定了党内民主建设在整个国家民主建设和宪政建设中的特殊重要地位，甚至决定了中国宪政建设的命运。中国共产党集聚着绝大部分中国人民的先进分子和精英分子，这也决定了党内民主应当比国家民主发展更快、更好。但现实情况是，党内民主并没有发挥推动国家民主的应有功能，特别是党内民主制度建设严重滞后，如党内选举制度流于形式、党的代表大会权力被架空、党委一把手的家长制作风、党内监督机制不健全等制约着国家政治改革和民主建设，因此，加强党内民主建设，以此来带动和

推进国家民主及宪政建设，是一条合乎国情、切实可行的道路。其实，从各国宪政建设的实际步骤看，上层权力精英对宪法的遵守、对宪政的体认和追求比普通老百姓的认识和追求要关键得多。

第五，按照十六大报告的精神，“借鉴人类政治文明的有益成果”，进行宪政建设。宪法、宪政本来是西方的舶来品，只不过她代表人类的政治理想，成为东西方共同追求的东西。西方政治文明有很多东西值得我们学习借鉴。比如民主宪政的一些原则：人民主权，多数决定和保护少数，解决政治分歧必须在自由平等的基础上进行协商，民主必须程序化、制度化、规范化，凡权利必有救济，司法最终解决原则，法律至上，司法独立等等，许多是人类共同的政治文明成果，不存在姓“资”姓“社”的问题。我们的人民代表大会制度，虽然不同于西方的三权分立政治体制，但两者均属于代议制度，肯定有相通之处，我们不能照抄、照搬“三权分立”，但“三权分立”包含的权力必须科学设置、必须有效制约的思想是人类从古希腊时期起就产生的政治文化结晶，是人类的共同文明，这些应当学习借鉴，为我所用。我们以前对西方宪政的许多制度、做法持排斥、否定态度，过分强调与我国政治制度的根本分野和区别，忽略了学习研究哪些是人类共同文明成果，哪些可以大胆吸收借鉴，这是加强我国宪政建设必须加以改进的地方。在这个问题，必须持有开放和理性的态度，我们的近邻日本明治维新以后能走上富强之路，关键的一点就是大胆吸收世界各国好的制度，而且吸收时不是只吸收一个国家的好的制度，而是通过比较，认为好的，不管是那个国家的就拿来。比如它们发现邮政制度法国的好，于是邮政方面就学习法国;海军发展英国最好，于是学英国的海军体制;铁路系统美国的好，就引进美国的。法律制度德国的比较合适，就学习德国的，最后兼收并蓄，现代化成功了，自己的传统还能保持，这是很值得我们学习的，因为日本的很多传统是从中国学过去的，他的经验很有借鉴意义。

我的总的看法是我们要有一种开放的眼光，去借鉴人类优秀的成果，我们要屏弃一些落后的观念和闭门造车的思想，当然，在这个基础上还是要坚持一些中国传统的优秀的东西。 你好哦啊，

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