２０１４年９月 内蒙古师范大学学报（哲学社会科学版） Ｓｅｐ．２０１４ 第４３卷第５期 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｉｎｎｅｒ Ｍｏｎｇｏｌｉａ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｐｈｉｌｏｓｏｐｈｙ＆Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ） Ｖ０１．４３ Ｎｏ。５ 内蒙古阿拉善盟未利用地开发利用研究 邢晓芹，于艳华，王蔷 （内蒙古自治区土地调查规划院，内蒙古呼和浩特０１００１０） ［摘要］笔者在对阿拉善盟未利用地资源开发利用现状、动态变化和存在的主要问题进行深入分析的基 础上，探讨了阿拉善盟未利用地资源开发利用的成熟经验，提出了阿拉善盟未利用地资源开发利用的合理化建 议。通过研究发现：阿拉善盟未利用地开发利用的生态环境影响评价常常被忽视，造成了不同程度的生态环境破 坏。在用地政策上，没有相应的技术支持和标准，且优惠政策少，规划管理依据不足。使用土地的相关税费、价款 等优惠政策力度不够，无法弥补未利用地相对于耕地的开发成本差额，致使用地者开发利用未利用地的积极性不 高。在今后利用过程中需加强未利用地资源调查、评价与监测；编制规划、研制标准，规范未利用地开发利用的程 序、规模币口时序，达到未利用地开发利用的环境影响、生态保护和节约集约利用。 ［关键词］未利用地；开发利用；阿拉善盟 ［中图分类号］：Ｆ ３２３．２１１ ［文献标识码］：Ａ ［文章编号］：１００１—７６２３（２Ｏ１４）０５一Ｏ１７４—０３ 随着阿拉善盟经济社会的稳步发展，特别是工 业化、城镇化、农牧业现代化程度的阶梯升高，各业 用地对土地资源特别是建设用地的需求亦呈持续增 长的态势，表现为用地供需矛盾突出，新增建设用地 年总人口达２３．８万，全盟地区生产总值达到４５５．１ 亿元，比上年增长９ ；按常住人口计算，人均地区 生产总值１８５ ８４１元；地方财政总收入完成６５．６亿 元；全社会固定资产投资完成３０４亿元，增速居内蒙 古自治区第一；城乡居民收入分别达到２６ ６５０元和 ｌｌ ５７０元；城镇化率达到７６．９４ 。 占用耕地现象时有发生。如何在建设用地指标紧约 束的大政策背景下，破解建设用地指标的紧张现状， 实现保护资源、生态建设与发展经济协同发展是当 前阿拉善盟急需解决的重大难题。而阿拉善盟未利 用地具有得天独厚的优势，是重要的土地后备资源， 合理开发利用可成为破解保护耕地和保障发展难题 的主要途径。 一二、未利用地开发利用状况 （一）利用现状 据土地利用现状变更调查数据显示，２０１２年阿 拉善盟土地总面积２ ３９０．２７万公顷（不包括蒙甘宁 、研究区概况 未定界地域）。其中，农用地４７１．６５万公顷，占土地 总面积的１９．７３ ；建设用地４．３１万公顷，占 阿拉善盟地处内蒙古自治区最西端，为内陆高 原，地形呈南高北低；沙漠戈壁、山地、低山丘陵、湖 ０．１８ ；未利用地１９１４．３１万公顷，占８０．０９ 。未 利用地是阿拉善盟主要用地类型。其中，沙地规模 最大，面积为７１９．１２万公顷，占未利用地总规模的 ３７．５７ ，主要分布在阿拉善左旗的乌兰布和沙漠和 腾格里沙漠及阿拉善右旗的巴丹吉林沙漠中；裸地 规模次之，面积为６６６。８５万公顷，占未利用地总规 模的３４．８４ ；其他草地规模列第３位，面积为４９８． 盆、起伏滩地等是主要地貌类型，境内分布有著名的 巴丹吉林、腾格里、乌兰布和三大沙漠，面积约７．８ 万平方公里，占全盟土地总面积的２９ 。阿拉善盟 是干旱区，降水量少，风沙大且比较普遍，一年四季 具有明显冬寒夏热的气候特征，昼夜温差大，是典型 的大陆性气候。年均气温摄氏６℃一８．５℃，年平均 ９４万公顷，占未利用地总规模的２６．Ｏ６ ；裸地和其 他草地两个地类在各旗境内均；ｈ－Ｙ￣布。阿拉善盟极 其特殊的区域位置和独特干旱气候的影响，形成了 以沙地、裸地（戈壁）占主要优势的土地类型，地表裸 无霜期１３０天一１６５天。年日照时数达２ ６００—３ ５００小时，降雨量明显低于蒸发量。阿拉善盟是内 蒙古自治区面积最大、人口最少的盟市。截至２０１３ ［收稿日期］２０１４—０２—１１ ［作者简介］邢晓芹（１９７９一），女，内蒙古自治区土地调查规划院工程师；于艳华（１９７７一），男，内蒙古自治区土地调查规划 院工程师；王 蔷（１９８１一），女，内蒙古自治区土地调查规划院工程师。 ・ １７４ ・ 第５期 邢晓芹，于艳华，王 蔷／内蒙古阿拉善盟未利用地开发利用研究 露，植被稀而疏；少量的绿洲是进行农耕和放牧的主 要区域；沙地、裸地和其他草地是进行建设用地利用 和生态建设的主要区域。 （二）利用动态 三、未利用地开发利用中存在的主要问题 伴随着未利用地的开发利用，在利用方式、相关 政策支持力度等方面也出现了一些问题，主要表现 为：一是未利用地开发利用的生态环境影响评ｇｌ＂常 常被忽视，特别是以建设项目为主的用地类型采用 “十五”期间，阿拉善盟使用土地进 能源开发、 工业发展、交通及城镇等基础设施建设等，用地总面 积达到６ ０３７．１２公顷。其中：使用沙地、裸地和其他 草地等未利用地规模达到５ ５９９．８１公顷，占新建项 的生态保护配套措施不够，造成了不同程度的生态 环境破坏。二是迫于国家政策，特别是缺乏可行的 目总用地规模的７３ 以上。“十一五”以来，全盟未 研究基础，没有相应的技术支持和标准，阿拉善盟尚 利用地主要用于各类产业园区建设，规模达到３６ ７４８公顷。其中，用于城镇建设的规模为１０ ３２９公 顷，占总使用量的２８％；用于生态绿化建设１ ０９５ ２２０公顷，占未利用地总量的５．７２ ；用于土地综合 整治８８ ９２０公顷，占未利用地总量的０．４６ 。由此 可以看出，全盟未利用地开发利用以生态保护用地 为主，未利用地中的其他草地和裸地最具开发优势， 也是近年来项目建设涉及－ｔ－ｔ￣征用转用的主要用地 类型。特别是“十二五”以来，３年间全盟报批建设 用地中未利用地征转为建设用地２ ０４５．２１公顷，占 征转报批土地总面积的７５．９６ 。建设利用已成为 未利用地开发利用的主要方式之一，但由于利用方 式比较单一，且开发利用时间较短经验不足，全盟尚 没有对未利用地开发利用的适宜性做出专业性评 价，对未利用地开发利用还也未做出专项规划，这在 一定程度上制约了全盟未利用地的开发利用。 （三）供需平衡分析 近年来，阿拉善盟基础设施建设不断完善，经济 社会快速发展，建设用地需求量较大，且大多以占用 未利用地为主。根据统计，“十一五”期间阿拉善盟 年度建设用地总量以０．６ 一１．５ 的增长速率逐年 增加；从经济社会发展趋势、人口增长速度以及政策 引导等方面来测算，“十二五”期间全盟未利用地计 划需求量预计将达到２３７ ０００公顷，未利用地是阿 拉善盟重要的建设来源。根据第二次全国土地调查 成果和《阿拉善盟土地利用总体规划（２００６—２０２０ 年）》，全盟未利用地主要分布在各旗（区）的各类开 发园区、单独选址的交通用地及土地利用总体规划 确定的城镇建设用地区域范围内，规划的主要利用 方向是进行建设利用及必要合理的生态保护和建设 利用，计划开发利用时间为２Ｏ１２—２０２０年。从阿拉 善盟未利用地区域分布情况，以及影响未利用地开 发利用的客观制约因素分析，全盟未利用地中适宜 用于非农建设的约为５１ ９２７公顷，占未利用地的 ０．２７ ；经综合整治适宜于耕地开发的１ １０１公顷， 占未利用地的０．００５８ ；可用于生态环境保护的未 利用地１ ０９５ ２１９公顷，占未利用地的５．７２ ，其余 未利用地尚不适宜开发利用。 未编制未利用地开发利用专项规划，规划管理依据 不足。三是国家引导和鼓励使用未利用地进行项目 建设，但到目前为止还未真正出台关于未利用地开 发利用的配套政策，且优惠政策少，针对性不够，未 能进行分类指导。四是新增建设用地使用未利用地 和农用地的新增建设用地有偿使用费征收标准没有 区别，且阿拉善盟牧草地产值和征地补偿标准偏低， 致使未利用地与农用地取得成本基本相等，甚至建 设占用未利用地前期基础设施建设投资更大。使用 土地的相关税费、价款等优惠政策力度不够，无法弥 补未利用地相对于耕地的开发成本差额，致使用地 者开发利用未利用地的积极性不高。 四、对策与建议 完善基础，加强未利用地资源调查、变更、评价 与监测。一是以阿拉善盟第二次全国土地利用现状 调查中取得的未利用地相关成果为前提，以年度土 地利用现状变更调查为契机，适时开展未利用地现 状、适宜利用条件等调查，建立以未利用地为主要用 地类型的现状属性数据库；二是开展以未利用地为 主的适宜性评价，确定未利用地开发利用的适宜性 和潜力；三是根据开发条件等建立未利用地开发利 用与监测系统，对未利用地资源开发利用前后的状 况进行动态监测 ］Ⅲ 。 ［。］［ 。 编制规划，规范未利用地开发利用的程序、规模 和时序。在对全区未利用地开发利用现状分析和适 宜性评价的基础上，与《内蒙古自治区土地利用总体 规划（２ＯＯ６—２０２０年）》进行充分衔接，确定未利用 地开发利用战略和目标，提出开发利用分区及管制 措施，确定开发利用重点区域和重点项目，并开展未 利用地开发与合理利用的经济、社会和生态效益计 算及开发利用产生的环境影响进行评价，以此指导 内蒙古自治区特别是阿拉善盟未利用地合理的科学 的开发与利用［４］“ ［５］。 完善政策，鼓励使用未利用地进行的开发利用 得到优惠和实惠。一是城镇和各类＿２２业项目建设使 用未利用地进行发展的，应依据实际情况适当降低 建筑系数和建设用地容积率；二是实行建设用地征 用和转用分离审批，对于项目区范围内保留的非建 ・ 】７５ ・ 内蒙古师范大学学报（哲学社会科学版） 第４３卷 设用地，特别是对于不改变地貌景观而进行的生态 业政策协调，特别是对一些适宜使用未利用地进行 建设与保护的用地，只需要办理土地征收相关手续， 不用再申请办理农用地转用和审批相关手续；三是 对于引进重大民生、环保等产业项目使用荒沙、荒漠 等未利用地进行建设，形成的永久性建设用地部分 建设的战略性新兴产业制定相应的政策，促进产业 结构调整；四是与区域政策协调，针对国家及自治区 出台的相关文件中对未利用地开发利用提出的原则 性要求，制定更具有操作性的政策，支持地区经济发 应免收或减免部分新增建设用地土地有偿使用费。 因此，需要结合未利用地的分布及资源环境条件，从 展，促进区域协调；五是与相关部门协调，争取在国 土、农牧业、城乡规划、林业、水利、环境保护等相关 用地计划指标管理、新增建设用地有偿使用费征收 标准和征地报批程序等多方面给予优惠政策，鼓励 部门相应政策的协调支持，提高未利用地开发利用 政策的针对性。 使用未利用地进行建设的个人和企业得到优惠和实 惠 。 研制标准，促进未利用地开发利用的环境影响、 ［１］张婉丽，［参考文献］ 孔维东，苗强．刘洋未利用地参与土地调控 的实践与思考——宁夏回族自治区未利用地开发利用 。生态保护和节约集约利用。一是开展未利用地开发 利用专项规划环境影响评价，进行宏观尺度的环境 影响控制；二是项目建设前，编制针对项目的项目环 评，强化开发利用的环境影响评价，确保保障发展与 保护环境并重；三是研究制定未利用地转为建设用 情况调研报告口］中国土地，２０１１（１２）． ［２３夏方舟夏菁，严金明．基于系统决策理论的未利用 ，地开发利用政策研究［刀安徽农业科学，２０１１（３４）． ［３］王丽敏东营市未利用地开发利用研究［Ｄ］。山东师 ．．范大学，２０１３． 地的相关环境标准ｆ四是按照节约和集约用地的政 策要求，建议国家适时调整或修改现行使用未利用 地进行建设利用项目的利用标准，并制定能够充分 ［４３孙成林惠静夷，张晟南．江舰未利用地开发利用政 策的研究［Ｊ］国土资源，２０１４（２）． ，．体现具有不同分类特点的未利用地用地定额 。 构建体系，实现未利用地开发利用的差别化管 ［５］王跃进秦丰亮，赵云雷．未利用地开发利用的调查与 思考——以山西省阳城县为例［Ｊ］中国土地， ，．２０１３（１１）． 理和整体协调。一是以不同区块未利用地的特点为 基础，制定分区域分块的差别化开发利用政策；二是 针对未利用地中沙地等不同用地类型，制定分类管 理政策，探索未利用地利用与管理新模式；三是与产 、 ［６］郑娟尔西北地区未利用地差别化管理的实践与思考 ［Ｊ］．中国国土资源经济２０１２（６）． ．，［７］旭仁其其格．浅谈阿拉善盟未利用地开发利用的对策 ［Ｊ］西部资源，２０１３（１）． ．Ｉｎｎｅｒ Ｍｏｎｇｏｌｉａ Ｌａ Ｓｈａｎ Ａｕ Ｕｎｕｓｅｄ Ｌａｎｄ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｎｄ Ｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ Ｒｅｓｅａｒｃｈ ＸＩＮＧ Ｘｉａｏｑｉｎ，ＹＵ Ｙａｎｈｕａ，ＷＡＮＧ Ｑｉａｎｇ （Ｌａｎｄ Ｓｕｒｖｅｙ ａｎｄ Ｐｌａｎｎｉｎｇ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ｉｎｎｅｒ Ｍｏｎｇｏｌｉａ Ａｕｔｏｎｏｍｏｕｓ Ｒｅｇｉｏｎ，Ｈｏｈｈｏｔ，Ｉｎｎｅｒ Ｍｏｎｇｏｌｉａ，Ｃｈｉｎａ ０１００１０） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｂａｓｅｄ ｏｎ ｌａ ｓｈａｎ ａｕ ｕｎｕｓｅｄ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｎｄ ｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ ｐｒｅｓｅｎｔ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ，ｍａｉｎ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｏｆ ｄｙｎａｍｉｃ ｃｈａｎｇｅ ａｎｄ，ｏｎ ｔｈｅ ｂａｓｉｓ ｏｆ ｉｎ—ｄｅｐｔｈ ａｎａｌｙｓｉｓ，ｐｒｏｂｅｓ ｉｎｔｏ ｔｈｅ ｌａ ｓｈａｎ ａｕ ｕｎｕｓｅｄ ｒｅ— ｓｏｕｒｃｅｓ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｎｄ ｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｍａｔｕｒｅ ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ。ｐｕｔ ｆｏｒｗａｒｄ ｔｈｅ ｌａ ｓｈａｈ ａｕ ｕｎｕｓｅｄ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ ｄｅ— ｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｎｄ ｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｒａｔｉｏｎａｌｉｚａｔｉｏｎ ｐｒｏｐｏｓａ１．Ｔｈｒｏｕｇｈ ｔｈｅ ｓｔｕｄｙ ｆｏｕｎｄ：ｌａ ｓｈａｎ ａｕ ｕｎｕｓｅｄ ｌａｎｄ ｄｅ— ｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｎｄ ｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｉｍｐａｃｔ ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ ｉｓ ｏｆｔｅｎ ｎｅｇｌｅｃｔｅｄ，ｃａｕｓｅｄ ｄｉｆｆｅｒ— ｅｎｔ ｄｅｇｒｅｅ ｏｆ ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ ｄｅｓｔｒｕｃｔｉｏｎ．Ｏｎ ｌａｎｄ ｕｓｅ ｐｏｌｉｃｙ，ｔｈｅｒｅ ｉｓ ｎｏ ｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇ ｓｔａｎｄａｒｄ ａｎｄ ｔｅｃｈｎｉｃａｌ ｓｕｐｐｏｒｔ，ａｎｄ ｐｒｅｆｅｒｅｎｔｉａｌ ｐｏｌｉｃｉｅｓ，ｐｌａｎｎｉｎｇ ａｎｄ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｏｎ ｔｈｅ ｂａｓｉｓ ｏｆ ｉｎａｄｅｑｕａｔｅ．Ｕ— ｓｉｎｇ ｔｈｅ ｒｅｌａｔｅｄ ｔａｘｅｓ ａｎｄ ｆｅｅｓ，ｔｈｅ ｐｒｉｃｅ ｐｒｅｆｅｒｅｎｔｉａｌ ｐｏｌｉｃｉｅｓ ｏｆ ｌａｎｄ，ｃａｎｎｏｔ ｍａｋｅ ｕｐ ｆｏｒ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｃｏｓｔｓ ｏｆ ｕｎｕｓｅｄ ｌａｎｄ ｒｅｌａｔｉｖｅ ｔＯ ｔｈｅ ｃｕｌｔｉｖａｔｅｄ ｌａｎｄ ｂａｌａｎｃｅ，ｃａｕｓｉｎｇ ｔｈｅ ｌａｎｄ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｎｄ ｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｕｎｕｓｅｄ＇ｓ ｅｎｔｈｕｓｉａｓｍ ｉｓ ｎｏｔ ｈｉｇｈ．Ｎｅｅｄ ｔｏ ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎ ｉｎ ｔｈｅ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ ｔｈｅ ｆｕｔｕｒｅ ｕｓｅ ｏｆ ｕｎｕｓｅｄ ｌａｎｄ ｒｅ— ｓｏｕｒｃｅｓ ｓｕｒｖｅｙ，ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ ａｎｄ ｍｏｎｉｔｏｒｉｎｇ；Ｐｒｅｐａｒａｔｉｏｎ ｏｆ ｐｌａｎｎｉｎｇ，ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｓｔａｎｄａｒｄ，ｔｈｅ ｓｔａｎｄａｒｄ ｕｎｕｓｅｄ ｐｒｏｇｒａｍ，ｓｃａｌｅ ａｎｄ ｔｉｍｉｎｇ ｏｆ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｎｄ ｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ，ｔＯ ｕｎｕｓｅｄ，ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｉｍｐａｃｔ ｏｆ ｅｘｐｌｏｉｔａｔｉｏｎ ａｎｄ ｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｅｃｏｎｏｍｉｃａｌ ａｎｄ ｉｎｔｅｎｓｉｖｅ ｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｕｎｕｓｅｄ；ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｎｄ ｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ；Ｌａ ｓｈａｎ ａｕ 【责任编辑・ 张晋海】 １７６ ・
