浅析基层人民调解工作存在问题与对策

浅析新形势下基层人民调解工作困境与对策

人民调解，在解决人民内部矛盾、化解民间纠纷、维护社会稳定等方面发挥着重要作用，是维护社会稳定及预防犯罪的第一道防线。随着当前小城镇建设和新农村建设的推进，人与人之间的利益关系发生了重大变化，使乡镇民间纠纷的内容和形式也发生了很大变化，面对农村的矛盾纠纷呈现出来复杂化多样化的趋势，如何做好新形势下的农村调解工作，已经成为我们人民调解员面临的一个新课题。现结合我乡实际，谈谈新形势下基层人民调解工作困境与对策：

一、新形势下我乡矛盾纠纷呈现的新特点

从目前发生的纠纷看，我乡纠纷大多发生在个人之间，主要原因是受到利益的驱使，不遵守、不尊重在现实生活中许多约定成俗的习惯，往往为自己的利益忽视了法律的存在，私心较重，加上部分村民法律意识淡薄，遇事不考虑后果，行为简单粗暴，言语过激，从而发生矛盾纠纷。我乡的矛盾纠纷呈现以下特点：

一是纠纷类型多样化。传统农村多发的婚姻家庭、邻里纠纷呈下降趋势，而山林土、劳动经营、宅基地等经济利益冲突引发的纠纷不断增多，特别是农村林权改革后，林地边界纠纷日益凸显。

二是纠纷影响范围扩大，人数增多。农村常发性纠纷发生的主体一般较为单一，但由于宗族观念、家族义气等观念影响，一起纠纷往往变成家族与家族之间甚至村与村之间的矛盾纠纷。

三是个别纠纷当事人诉求方式和行为偏激。受教育水平普遍低下以及法制意识淡薄的影响，个别纠纷当事人语言和行为偏激，不配合调解工作，遇到一点事就诉求法律诉讼或者或曝光媒体或越级上访、重复上访、无理缠访。

二、新形势下我乡人民调解工作面临的困境

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（一）、调解组织队伍难以应对新形势基层调解工作

第一、调解组织人员力量不足。目前我乡在册调委会18个，其中村调委会17个，乡调委会1个，从人员组成上来看，村级调解委员会组成人员以各村书记、主任、综治协管员为主体，名义上由3至4名委员组成，但实际上从事日常调解工作的只有1至2人，而且这些调解员全都是兼职，除了担任调解工作外，还身兼综治、计生等数职。乡级调委会会的组成人员通常以乡镇司法所工作人员为核心，政府配备1-2名专职调解员，而且专职调解员往往兼任其他工作，无法专职。从行政管理体制上看,司法所对农村“两委”没有任何隶属关系,村级组织对司法所安排的工作反应不够积极主动。

第二、调解人员文化程度、业务水平良莠不齐。基层人民调解员普遍存在年龄老化、文化程度较低、法律知识缺乏、工作经验不足等特点。我乡目前在册调解员（含兼职）合计99人，其中大专以上文凭仅占4%，其他均为高中或者初中以下学历。村级调委会一般聘任热心公众事务，具有威望的老者担任调解员，他们往往有调解的经验，但年龄老化、文化程度较低、法律知识缺乏让他们面对新形势农村纠纷时往往心有余而力不足。

目前乡镇一级的人民调解委员会的组成人员通常以乡镇司法所工作人员为核心，相对文化程度较高，但法律专业毕业和有相关法律工作经验的较少；严重影响了调解工作的质量和群众对此项工作的参与和信任。

第三、调委会成员更替频繁。由于调委会成员一般由政府、村书记、主任兼职，政府换届选举或者相关人事变动导致调委会人员更换频繁，队伍建设不稳定，有的村调委会更是名存实亡，处于瘫痪，半瘫痪状态，出现民间纠纷或遇到突发事件，无人敢管，没人调解，导致矛盾激化，致使事态扩大恶化，影响了社会治安稳定。

（二）、调解程序和制度滞后，难以适应新形势工作发展需要。

第一、调解重“情”与“理”，调解效果不强。基层人民调解工作是一门兼容情、理、

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法的\"化干戈为玉帛\"的艺术，目前基层各级调解组织的调解方式在很大程度上还是沿袭传统调解工作的方式、方法开展的，在解决纠纷时适用和依赖大量依据公共道德、习俗、情理等社会规范，难以运用法律与政策，调解手段侧重于“情”与“理”的运用，而忽视了“德”与“法”的结合，调解效果明显不强。

第二、调解结果重口头协议，难以发挥法律效力。随着《人民调解法》的颁布实施，对人民调解法律文书的制作也提出了规范化的要求。但是乡村级调解员受到文化程度较低、法律知识缺乏的制约，很多村级调解员不愿意或不会制作调解协议书，即使制作了调解协议书，也存在许多不规范的地方，特别是在适用法律、责任认定、赔偿金额计算等方面不够准确，缺乏相应的法律依据，法院在对其作性质认定时，难以认定其为有效的人民调解协议，调解协议书的效用难以发挥。

第三、调解程序不规范，影响调解权威性。村级调解组织在调解工作中，往往满足于当时解决矛盾纠纷，不注重立案、告知、调查、调解、回访等一整套人民调解程序的严格执行，往往矛盾解决之后没有留下片纸只字，或仅有调解协议而无相关的调查笔录和调解笔录，一旦矛盾有所反复则容易造成被动局面，直接影响群众对人民调解工作的信任度和人民调解工作的权威性。

（三）、调解经费缺乏保障，制约新形势人民调解工作开展

经费保障不到位已经成为制约人民调解工作发展的“瓶颈”问题。目前我乡“一案定补”、人民调解专项补助经费均未兑现，村级组织经费靠财政转移支付,加之村调解员多由村干部兼任,而调委会本身没有经费,调解纠纷又不允许收费,调解办公经费难以支付,影响了人民调解员的工作积极性,制约着调解质量的提高。

三、新时期人民调解工作的方法探讨

（一）、完善人民调解组织网络，强化人民调解组织建设

第一、以人民调解员队伍建设入手，不断加强队伍人员配备。乡党委、政府要充分认

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识到人民调解组织对化解社会矛盾、维护社会稳定中的重要作用，加强对调解工作队伍的领导，针对新形势下复杂疑难矛盾纠纷增多的实际，努力把既有较高政治觉悟和道德素养，又有一定法律知识和政策水平，具有一定调解技巧方法的人员调整充实到调解组织中来。积极组建调解志愿者队伍和法律服务工作者、行业专家组成的人民调解员队伍，打造了一支适应“大调解”工作体系、人民调解组织网络体系的专业化、规范化人民调解员队伍。

第二、以规范管理为抓手，不断提高调解员素质。新时期的矛盾纠纷有突发性、潜伏性和反复性等特点，化解难度大，这就需要建立一支适应新要求的高素质的调解队伍。尤其是提高基层干部依法行政和依法化解矛盾纠纷的能力，应采取培训等方式尽快提高现有调解员的素质，端正干部思想，通过教育，提高各级干部对新形势下加强法制建设重要性的认识，提高他们的法律知识和政策水平，进而提高整个调解员队伍的素质。

第三、典型引路为助力，不断强化人民调解队伍实力。我乡今年已成功化解珠建村陈、黄两家建房纠纷，并整理了《旧仇新怨引纠纷 百次调解化干戈》典型案例，及时总结推广人民调解工作中的创新做法和典型经验，积极探索新时期人民调解工作的新举措。不断建立健全调解考核奖励制度，开展对先进人民调解组织和优秀人民调解员的评选活动，促进人民调解工作的规范化。

（二）、健全调解程序和制度，提升调解规范化水平。

第一、完善调解制度，建立多元化矛盾纠纷解决的新机制。各级调委会建立和完善防范纠纷制度和机制，建立目标管理，规范调解行为，依章办事，提高调解工作效果。一是落实每月定期排查制度，村调委会每月向司法所及时汇报发生民间纠纷事件，调解纠纷情况，每半年根据报表情况对纠纷全面分析，摸查重点工作对象，了解症结原因，对症下药地采取措施防范纠纷发生，掌握调解主动权。二是建立排查化解社会矛盾纠纷的长效机制。围绕党委、政府的中心工作，充分发挥人民调解的预防功能、调处功能和信息报告功能，对涉及征地拆迁、环境污染、土地承包、农民工维权等容易引发的矛盾纠纷，坚持抓苗头，抓小抓早，做到因人预防、因地预防、因事预防和因时预防，建立起排查化解社会矛盾纠

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纷的长效机制。

第二、健全培训制度，不断夯实基层基础建设。针对人民调解工作的性质和特点，根据《人民调解法》的要求，明确人民调解规章、工作流程、处理时限；采取以会代训和走出去学、请进来教、观摩庭审等形式，在常用法律知识、调解协议书规范化制作等方面对人民调解员进行专门培训，逐步提高人民调解员的综合素质和调解技能。

第三、规范调解程序，提升人民调解社会公信力。依法调解是人民调解工作的生命所在，这就要求各级调委会必须牢固树立依法调解、规范调解的意识，实现调解纠纷程序的规范化，提高人民调解工作的社会公信力。调解纠纷的整个过程要坚持公开、公平和公正，切实保障依法调解，平等自愿，尊重当事人诉讼权利三项原则的落实。司法行政机关可探索性建立疑难案件指导小组，在调解复杂疑难案件时，及时为基层人民调解组织提供必要的法律指导，不断提高人民调解工作的规范化、制度化、法制化水平。

三、落实人民调解经费，切实保障人民调解工作正常开展。

各级司法行政部门要积极争取各级党委政府的支持，力争把人民调解经费列入各级财政预算，确保人员和业务经费支出，切实解决制约人民调解事业发展的瓶颈工程。认真贯彻落实《财政部司法部关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，切实保障人民调解工作的正常开展。

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