天水行政学院学报 ２０１５年第１期（总第９１期） 新型城镇化建设中的社区治理研究 ——基才江苏的现实分析 李 青 （南京工业大学，江苏南京２１ １８００） ［摘要］随着改革的深化，市场经济的发展和新型城镇化进程的加快，社区治理已成为影响社 会发展、社会稳定的关键因素。本文以江苏省新型城镇化建设中的社区治理情况作为研究视角， 重点剖析新型城镇化建设中社区治理发展中存在的问题，并就新型城镇化进程中如何做好社区 建设与治理提出了进一步完善社区服务、提高整体服务水平，治理主体从一元化到多元化转变， 提高社区居民参与意识等对策建议。 ［关键词］新型城镇化；社会治理；社区治理 ［中图分类号］Ｄ６３８ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１００９—６５６６（２０１５）０１—００３５—０５ 社区是城市社会的基本单元，是人们社会生活的共同体和基本平台，社区和谐是城市社会 和谐的基础。十报告明确指出：推进新型城镇化建设，要积极推进社区建设，健全新型的 社区管理和服务，把社区真正建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。 新型城镇化打破了原有的城市社会管理模式，如何在社会结构发生根本性转变、社区人员构成 日渐多元化、居民精神物质需求日益多样化、类社会矛盾聚焦在社区的情况下完善社区治理体 制与社区服务功能，以充分发挥社区在社会管理中的积极作用，是当前关系城市基层社会和谐 稳定最集中、最突出的问题。推进新型城镇化进程中的社区治理不仅是重构与社会关系的 重要途径，也是提升公共管理水平、提高社会治理能力、推进城乡一体化的重要标志 。 一、新型城镇化建设中的社区治理面临的新情况 （一）人口流动加速，人口结构发生新的变化 随着市场经济和城镇化的快速发展，流动人口迅猛增加，外来流动人口在城镇社区中的比 重越来越大。城镇流动人口迅猛增加，造成城镇住宅、教育、医疗以及供水供电、交通通信、 生态环境等基础设施建设超负荷运转，城镇居民和流动人１５Ｉ的民生问题凸显。事实表明，流动 人口增多带来的诸多问题，仅仅依靠的行政性力量难以解决，必须充分发挥社区的力量， 加强社区建设。 （二）社区治理模式改变、治理方式多样化 传统社区管理模式以行政命令为主，重视发挥行政组织在社区管理中的作用。随着社区自 治的不断深化，社区有了更大的自我生存空间，要求更多的社区自治权。因此，转变以往 的行政命令式治理模式，丰富治理方式、手段，综合运用法治、道德以及现代网络手段结 合治理方式，明确双方职责，建立群众参与机制、购买社会服务和“双向评估”机制。推 （批 ［基金项目］ 本文系“南京工业大学优势学科建设项目”及江苏省社会科学规划项目“加强江苏社会组织建设研究”准号：１３ＷＴＢ０２６）的阶段性成果。 ［收稿日期］ ２０１４—１２一ｌ１［作者简介］ 李青（１９９ｏ＿＿），女，江苏淮安人，南京工业大学行政管理硕士研究生，研究方向为社会治理和社区治理。 一３５— 行“政社互动”，改变行政为主的治理模式，促进 住环境。同时，这两年开展社区环境整治，宜居 宜游的里下河水乡特色进一步彰显。实践证明， 和社区的良性互动，实现管理和社区自 治有机结合，增强城乡社区服务功能，充分发挥 群众参与社会管理的基础作用 ｊ。 （三）社区治理层级减少、治理结构扁平化 实施环境整治，不仅美化了社区环境，改善了居 民生活环境，而且促进了老百姓文明素质的提升。 社区内设立专门的服务中心机构，关注社区居民 生活和居住情况、积极听取群众对社区工作意见， 新型城镇化强调实现人的城镇化，为了满足 城镇人口的多方面需求，真正造福社区居民，社 区治理服务必须实现高效率、高质量的要求。而 过去垂直化管理导致管理层级过多，行政命令下 达速度慢，处理社区事务效率低下。应该把 履行的行政服务内容和社区自身的服务内容，在 使得群众对居住环境非常满意。光明东村大力度 改造出新老ＩＨ，＇ｈ区，社区强化为民服务理念、繁 荣社区文化、构建和谐社区取得的成效得到了省 委的充分肯定。小区不断创新社区管理和服 务，努力把社区建设得更加文明、富裕、和谐， 社区一次性办完，做到不出社区办事服务大厅。 因此，推行社区治理扁平化改革，更好地为群众 使社区建设更加符合群众的意愿、真正得到老百 姓的认可。同时在社区内设有人力资源市场服务 服务，是新形势下社区工作的重要内容，同时， 由于网络信息化的普及，社区治理开始出现信息 化管理，各地出现“一站式”服务大厅，将众多 公共服务功能整合到一起，简化服务程序，治理 结构趋于扁平化。 二、江苏省新型城镇化建设中社区治理的新成 就 大厅和社区行政事务信息平台，设置便捷的查询 系统，简单的操作演示，联通人口综合管理、民 政综合业务、劳动和社会保障、残疾人信息管理、 人口和计划生育、志愿者活动六大业务系统，实 现统一登录、相互联通；建立“社区数据库”，实 现了各业务系统数据的交换与共享；市、区、街 道、社区四级联接，实现一网协同；引入ＧＩＳ地 江苏在全面推行“一委一居一站一办”新型 理信息管理，更使社区管理立体、形象和直观； 建立电子帐台，全面实现社区基础资料的数字化， 提升社区工作水平，也促进社区工作者能力素质 的全面提高，实现信息共享，让群众更加便捷地享 受公共服务，通过热情、周到的服务给群众送去 礼区服务管理模式下，全省各地开始了创新社区 治理模式的实践，并得到了的高度认可。例 如，泰州姜堰区大力改造老旧小区，其主要做法 体现了科学发展观的要求，是加强和创新社会管 理的积极探索，具有很好的推广价值。苏州太仓 推行的“政社合作”是完善基层群众自治、 温暖和便利，让窗口功能得到最大最好的发挥 。 （二）开展“政社互动”创新实践，加强基层 群众自治 保障民生＿［作的一个创新实践。宿迁泗洪县坚持 “■个同步”走出城乡融合发展新路子，推动了农 民生产方式、生活方式和社会管理方式“三个同 太仓、市按照“转变职能、提 升自治能力、创新社会管理”的目标，率先开展 “政社互动”创新实践。太仓通过梳理“两份清 步”转变和发展。本文将以这ｊ三个地区作为江苏 社区治理的亮点和成功典范，介绍江苏新型城镇 化建设礼区治理的新成果。 （一）扎实推进新型城镇化建设，大力改造老 旧小区 单”、签订（（协助协议》、实施“双向评估”等方 式，加快构建政社互动、和谐善治的社会管理新 格局。实行剥离行政责任，签定协助协议，在明 晰权责基础上，把废止村居行政责任书作为推进 “政社互动”的突破口。首先在城厢镇、双凤镇先 以姜堰区小区光明东村为例，该小区共有住 宅楼４ｌ幢１０１２户，人口ｉ千六百多人。近年来， 行试点， “政社”双方平等协商签订《协助管理 协议书》，明确协助管理的项目和要求，明确 必须提供的行政指导和财政支付，明确双方的履 区委、区高度重视老旧小区改造，总投入 ２３００万元，集中８个多月时间，对光明东村先后 实施了小区封闭、雨污分流、内外墙出新、公共 楼道窗更换、屋面维修、自来水分户改造、管线 入地、道路、游园、绿化提升、照明亮化、邮报 约评估和违约责任。协议书的签订，正确处理了 “ 个关系”。一是正确处理基层与社区自治 组织的关系。协助管理协议书坚持社会主体平等 法律地位，体现了相互间的尊重和互动。二是正 箱以及文化墙建设等工程，极大地改善了群众居 一３６— 确处理履行法定职责与协助管理的关系。凡 锻炼。农民进城进镇，社会管理方式也顺应改变。 属法定义务，自治组织依法履职；凡依法需自治 现在一个社区容纳１０００～２０００户，是原来一个自 组织协助管理事项，实行“支付协助”；凡法 然村庄容量的１Ｏ倍以上，人口密度增大，服务对 律未赋予自治组织责任和义务的事项，实行 象集中，有利于规范、有序、高效地推动社区管 “购买服务”。三是正确处理民主管理与村居干部 理，做好群众工作；试验区农民安置小区普遍设 自行管理的关系。协助管理协议书需经村居民代 置社区（总支）、网格党支部、楼栋单元党小 表会议表决通过，从机制上防止了“村官自治” 组等党组织，成立社区管理委员会，实行居民自 替代“村民自治”一Ｆ引。 治；构建“一站式”社区服务中心，建立行政管 政社互动加快了自治的步伐，也加快了村居 理、日常便民、文化体育、医疗保健等社区服务 干部的角色转变。过去社区干部定位不清，社区 体系［６］。 群众与之间出现了利益冲突，常常以“ 三、江苏省新型城镇化建设中社区治理面临的 代理”角色出面；现在则主动把群众的诉求和问 困境 题集中起来，担当“代表”和“群众代理” （一）社区公共服务不完善，服务水平偏低 的角色，出面与部门沟通。群众的利益诉求 由于社会组织发育不全，当前社区提供的大 有了代表，自治能力大大加强。“政社互动”为 多数服务由主导，基本上停留在安排的 推进基层依法自治开辟了广阔空间。 “政社互动” 状态，主要集中于劳动就业、生活救助、困难帮 激活了群众自治的原动力。村居党组织为了加强 扶等基本生活方面，社区除了保持原有的基层社 对依法自治的领导，通过议事小组、志 会服务功能外，还应承担着对弱势群体救助、流 愿行动等方式，让基层党的领导更加适应基层依 动人口管理和服务、特殊群体的照顾和服务等职 法自治的新要求；村居民代表大会行使决策权力， 能。社区是居民获得公品和公共服务的重要 通过“民主决策日”等活动，把党的主张、 场所，公品和公共服务的提供需要建立多元 的指导、法律的规定以及群众的需求以大会（（决 互动的社区治理结构，即建立在、市场和社 议》的形式上升为集体意志；村居委会根据《决 会三维框架下的多中心模式才能有效克服单一主 议》的内容和要求组织实施，并将履职和履约的 体供给不足的困境。同时社区服务志愿者队伍仍 情况向村居“监委会”、全体村民代表进行“述 然比较小，整体素质偏低，服务人员在养老、心 职”并接受考评。村居自我管理、自我教育、自 理咨询、健康娱乐，文化教育等服务覆盖面较小、 我服务、自我监督的基础得到夯实 ］。 服务专业知识匮乏，服务质量不高，已无法满足 （三）大量设置农民安置小区，推进农民身边 社区居民多样化的生活需求，有相当部分社区对 的城镇化 自身的职责范围没有制订明确的规章制度，从而 泗洪县在推进新型城镇化进程中，尤其注重 造成管理的随意ｌ生和服务的不到位 ］。 改善农民的生活环境。过去，农民分散居住，人 （二）社区多元治理主体发育不足 畜禽混居，即使集中居住，也是以村为单位的集 现代社会治理是一种多元、有机、和谐的整 中，一定程度上造成村庄环境的脏乱差和土地浪 体治理结构，不再是唯一的治理者，其他治 费，不利于公共基础设施的建设与完善，生活质 理主体在满足社区居民需要、致力社区服务和管 量长期得不到根本改进。新型城镇化，也促进农 理方面，具有和市场不可替代的作用。但总 民生活方式循序渐变。泗洪县石集乡农民按照靠 体来看，在新型城镇化进程中，由于保障多元治 近镇区、靠近工业集中区、靠近主干道选择集中 理主体参与治理的相关法律法规建设滞后、支持 居住点，全乡７０００户农户，除１０００户已进县城 其发展成长的资源策略不足、促进与其 买房外，剩余农户大都集中安置到镇区，绿化、 良性互动机制欠缺、健全的监督制约体系缺乏以 硬化、亮化配套到位，超市、医务室、健身房等 及社区组织自身建设滞后，导致多元治理主体的 服务设施齐全。现在小区农户跟城里人一样，每 成长空间和成长潜力严重不足［８］。 天晚上在街道散步、还有广场供居民跳舞。群众 （三）社区居民参与意识严重不足 反映：不打牌不，健身快乐，身心都得到了 大多数社区居民认为社区居委会是与 一３７— 事处一样性质的行政组织，对社区居委会的 满意度不高，归属感也不强，并未将其看成是实 现社区自治权利的群众性组织。社区居民的这种 福利待遇，确保社区志愿者队伍的可持续发展； 第三，加强社区服务志愿者队伍建设，建立健全 志愿服务机制，加强服务队伍的管理，制定严格 的管理条例，约束志愿者的不规范行为，促使志 愿者队伍朝着健康、有秩序的方向运行。 （二）治理主体从一元化到多元化转变 对社区居委会缺乏认同感和归属感的态度，也是 他们对于社区居委会组织的活动参与热情都不高 的根本原因。再者，很多社区居民因为生活压力 和工作压力也很少有时问参与社区治理，平时工 作下班回家也很少与居委会交流，周末也宁愿花 新型城镇化的发展必然带来城市利益群体的 多元化。在社会利益日益多元的时代，我国城市 社区治理是一种自上而下的主导的制度创新， 这种创新不仅是静态的宏观制度安排，更是国 家一市场一社会不断分化与持续互动的动态过程。 尽管、单位依然是城市社区资源配置的主体， 但其他社会组织、社区居民逐步和一起参与 社区公共事务管理，成为社区治理的多元主体。 围绕公共事务的分权和参与成为实现社区治理的 更多的时间陪伴家人，对于社区治理事务兴趣不 高，在思想上缺乏对社区进行自我治理的意识， 这是社区居委会自治最重要的主体缺失［９］。 （四）社区的观念文化落后，一些人的道德有 所颓废 农村社区和小城镇社区近年发展势头非常迅 猛，农村城镇化成为许多农村社区发展的基本模 式，大量农业人口转化为非农业人口，加入农村 社区和小城镇社区居民的行列。但由于农民受传 统的小农意识影响，再加上本身的文化等素质不 高及缺乏必要的教育，个人主义、拜金主义在农 村社区和小城镇社区居民中普遍盛行，农村社区 主要途径，社区治理结构的重心将不断向以 外的其他主体偏移。社区治理的主体既包括党团 组织、组织，也包括非营利组织、市场组织， 还有居民个人；既包括政治性组织，更包括经济 性、文化性和社会性组织。为此，一是建立多元 和小城镇社区居民的集体主义观念越来越淡漠， 损人利己的现象时有发生。同时农村社区和小城 镇社区中很多居民被暂时的眼前利益所迷惑，奉 行“金钱至上”的原则，忽视了对自身及下一代 的教育投资，有些地方不同程度地造成了居民的 治理主体有效参与社区治理的和途径，解决 其发展的瓶颈问题；二是完善和构建多元治理主 体合作对话机制，实现社区组织问的有效合作和 交流；三是完善资金筹集机制，建立多元治理主 体的运作渠道，借鉴国外社区基金会的运作机制， 即建立带有基金会性质的非公共组织，使社 区基金来源于社会并有效使用于社区＿１】］。 （三）提高社区居民参与意识 文化素质下降趋势 ］。 四、新型城镇化建设中完善社区治理的对策 （一）进一步完善社区服务，提高整体服务水 正 新型社区治理模式强调社区共治，而社区共 社区服务包含的内容非常广泛，主要包括社 会救助和福利服务、为社区居民提供便民利民服 务、为社区单位的社会化服务、为下岗职工再就 治强调社区主体参与的多元化，在这些社区主体 当中社区居民是最重要的参与主体，它可以保证 社区参与的广泛性和多样性。首先，在社区治理 业服务和社会保障社会化服务等。社区服务破除 以往的单一提供，向、市场和社会共同 提供的模式转变。一方面减轻财政负担，一 方面调动社会组织、市场企业的积极性。同时， 的过程中，要处处坚持以人为本的服务理念，将 居民普遍反映的问题首先解决掉，让居民感觉到 温暖，进而提高社区居民对社区的归属感和满意 度，通过这样的方式来增强社区居民的参与意识。 为了解决社区志愿者专业能力的不足，第一，政 府应积极开办服务人员专业培训课程，尤其加强 其次，还应该鼓励更多的青年人参与到社区治理 的过程中来，向他们宣传社区带给他们的利益， 使其意识到自己的利益与社区治理有关系，这样 对养老、心理咨询、健康娱乐、文化教育等服务 项目的指导，并定期进行考核，对工作失误、不 负责的志愿者通告批评，工作中表现出色的公开 青年社区居民才会对社区管理有了兴趣，尝试着 主动参与到社区管理中，捍卫自己的利益，并且 吸引更多年龄层居民参与到社区治理中。最后， 可以通过社区文化活动来提高社区居民的参与意 表扬，并给予物质上的奖励；第二，鼓励青年人 投身社区服务行业，为社区服务人员提供较好的 一３８— 识。例如社区群众性组织或者社区单位群体组织 通过开展业余文艺活动、体育活动等，来提高社 区居民参与社区活动的积极性。通过社区居民的 文化活动来提高社区的认同感和归属感。 （四）加强社区文化建设，提高社区居民素质 以提高公益性福利为目标，以社会服务和购 买服务为主要内容，以提升社区安全感、归宿感、 幸福感和凝聚力为关键，努力建成管理有序、服 务完善、环境优美、生活便利的新型现代化社区。 ● 方面，充分利用中小学校、文化馆、宣传 栏等多种形式，对社区居民进行科学文化知识教 一参考文献： ［１］周学馨，黄小梅．新型城镇化进程中城市社区治理研究［Ｊ］．探索， ２０１４，（１１）． 育，加强居民关于信息网络等先进的科学知识教 育，提高居民的科学文化素质；另一方面，加强 居民的思想道德素质教育，对他们进行正确的世 界观、人生观教育，提高他们的观念文化水平。 农村的小城镇社区中大部分居民从事非农业生产， 比如工业、服务业等行业，因而有必要加强居民 ［２］向德平，申可君．社区自治与基层社会治理模式的重构［Ｊ］．甘肃社 会科学，２０１３，（２）． ［３］罗志军．立足区域发展新布局扎实推进新型城镇４￣ＥＮ］．中国江苏 网一新华日｛艮．２０１４—１０—２０． ［４］汪霞．困境与选择：我国社会转型期的政社互动［Ｊ］．哈尔滨学院学 报，２００７，（１１）． ［５］弓宸昊．太仓“政社互动”向全国推广，基层群众自治深入发展 的社会主义职业道德教育，使他们成为遵纪守法 的好公民。在教育的同时，还可以利用法律和制 ［Ｎ］．太仓日｝艮，２０１３—０４—０７． ［６］沈建华．后发地区新型城镇化的“宿迁路径”［Ｎ］．农民日报，２０１３— ０９－０７． 度来加强管理，首先要加强法制建设，做到“依 法治街”，运用法律、法规、民约来规范居民的行 为；同时从制度建设着手，制定一系列规范居民 行为的制度，深入持久地开展“新风户”评选和 “抓家庭建设，建文明家园”等活动。最终把社区 的观念文化、行为文化纳入法制化、制度化轨道。 总之，新型城镇化进程中的社区治理是一个 需要从度去理解和实践的发展中问题。因此， 在新型城镇化进程中，城市社区治理必须突出 ［７］宋梅．社区治理结构的转型和社区公共服务的发展［Ｊ］．理论观察． ２００９，（４）． ［８］王琳．构建社区治理多元主体结构［Ｊ］．社会主义研究，２００６，（４）． ［９］张茂东．关于社区管理与建设的思考［Ｊ］．城市建设理论研究，２０１３， （８）． ［１０］何云峰．关于农村小城镇社区精神文明建设的思考［Ｊ］．华东理工 大学学报（社会科学版），２００１，（７）． ［１１］林尚立．社区民主与治理：案例研究［Ｍ］．北京：社会科学文献出版 社．２００３． “治理”理念，以完善城市社区治理结构为重点， Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｉｎ ｔｈｅ Ｎｅｗ—Ｔｙｐｅ Ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ 、——Ｒｅａｌｉｔｖ ａｎａｌｙｓｉｓ ｂａｓｅｄ ｏｎ Ｊｉａｎｇｓｕ Ｐｒｏｖｉｎｃｅ ＬＩ Ｑｉｎｇ （Ｎａｎｊｉｎｇ Ｔｅｃｈ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｎａｎｊｉｎｇ ２ １ １ ８００，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｄｅｅｐｅｎｉｎｇ ｏｆ ｒｅｆｏｒｍ，ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｍａｒｋｅｔ ｅｃｏｎｏｍｙ ａｎｄ ｔｈｅ ｎｅｗ ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ ｐｒｏｃｅｓｓ ａｃｃｅｌｅｒａｔｅｄ，ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｈａｓ ｂｅｃｏｍｅ ｔｈｅ ｋｅｙ ｆａｃｔｏｒｓ ｉｎｆｌｕｅｎｃｉｎｇ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｎｄ ｓｔａｂｉｌｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｓｏｃｉｅｔｙ．ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｔｏ ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎ ｔｈｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｔｏ ｐｒｏｍｏｔｅ ｎｅｗ ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ ｌａｉｄ ａ ｆｏｕｎｄａｔｉｏｎ．Ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｉｓ ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ｎｅｗ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ ｏｆ ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｉｎ Ｊｉａｎｇｓｕ ｐｒｏｖｉｎｃｅ．Ｉｔ ａｎａｌｙｚｅｓ ｔｈｅ ｎｅｗ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｅｘｉｓｔｉｎｇ ｉｎ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｉｎ ｔｈｅ ｃｏｎｓｔｕｃｔｉｒｏｎ ｏｆ ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ，ａｎｄ ｈｏｗ ｔｏ ｄｏ ａ ｇｏｏｄ ｊｏｂ ｉｎ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｃｏｎｓｔｕｃｔｒｉｏｎ ａｎｄ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｉｎ ｔｈｅ ｎｅｗ ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ ｐｒｏｃｅｓｓ ｉｓ ｐｕｔ ｆｏｒｗａｒｄ ｔｏ ｆｕｒｔｈｅｒ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｓｅｒｖｉｃｅ，ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｏｖｅｒａｌｌ ｓｅｒｖｉｃｅ ｌｅｖｅ１． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｎｅｗ－ｔｙｐｅ ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ；ｓｏｃｉａｌ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ；ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ 一３９—
